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Troisième loi de finances rectificative pour 2011 : intervention de Nicole Bricq

Thématique : Budget/fiscalité/finances

Date : 19 octobre 2011

Type de contenu : Intervention

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale de la commission des finances.

 

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, force est de constater que la crise financière nous oblige, une fois encore, à légiférer dans l’urgence. Alors que nous avons été invités le 8 septembre dernier à valider l’accord du 21 juillet 2011, nous sommes aujourd’hui de nouveau convoqués pour le sauvetage d’une banque.

Nous pouvons comprendre que certaines mesures soient urgentes et que leur entrée en vigueur doive intervenir dans les meilleurs délais.

Pour mémoire, en 2008, il s’est écoulé quatre jours entre le dépôt du projet de loi de finances rectificative pour le financement de l’économie sur le bureau de l’Assemblée nationale et la promulgation de la loi au Journal officiel . Le Parlement a donc fait la preuve qu’il sait être réactif lorsque l’intérêt national est en jeu.

En 2011, le Gouvernement tire sur la corde et, comme dit le proverbe, « à la fin, elle casse ».

Dans le collectif budgétaire de septembre, l’essentiel des mesures de recettes prenant effet en 2012 a été voté sans que le Sénat n’adopte le moindre amendement puisque l’ancienne majorité sénatoriale s’était rangée à l’idée d’un vote conforme – souvenez-vous-en, monsieur le président de la commission des finances !

Aujourd’hui, la situation de Dexia impose sûrement que l’on aille vite. Mais l’idée que je me fais – et que nous nous faisons tous ! – du bicamérisme me conduit à souhaiter que le Sénat puisse imprimer sa marque à ce projet de loi de finances rectificative, ce qui implique l’adoption d’amendements.

 

J’y tiens d’autant plus que le Gouvernement, pour la deuxième fois en six semaines, entend profiter de ce véhicule urgent, dont l’objet est le sauvetage de Dexia, pour faire adopter des mesures non urgentes relatives aux dépenses, procédant pour ainsi dire en catimini.

On nous presse, mais j’observe que nous ne savons pas à quel rythme les autres avancent. Monsieur le ministre, si vous savez où en sont les projets de décret royal belge et de règlement grand-ducal, si vous savez quand les garanties accordées par la Belgique et le Luxembourg seront effectives, faites-en part au Parlement !

L’attentisme des États face à la crise grecque a coûté très cher à la zone euro, le Gouvernement peut donc bien attendre quelques jours. Au demeurant, la commission mixte paritaire est convoquée demain, à quatorze heures : le Parlement fait donc preuve de célérité.

Sur le fond, nous assistons à la chute d’une banque, la première victime – peut-être ! – de la crise de la dette de la zone euro. Gardons à l’esprit que, quel que soit le montant en jeu, le besoin ne serait pas aussi important si les États européens – en particulier, les chefs d’État et de gouvernement – étaient capables de se mettre d’accord sur un dispositif qui rassure les marchés quant à sa capacité à prévenir la contagion de la crise de la dette à l’Espagne et à l’Italie. C’est dire l’importance du Conseil européen du 23 octobre et du G20 des 3 et 4 novembre !

Nous assistons à la chute d’une banque dont la gestion passée, il faut le rappeler, est une caricature des excès de la finance. Les excès d’hier peuvent se reproduire demain et l’impulsion donnée par le G20 en 2009 a perdu de sa force – force est de le constater – depuis le sommet de Londres.

Encore une fois, je tiens à souligner que c’est parce que la France dispose encore d’un secteur public fort qu’elle peut élaborer aussi vite un dispositif susceptible non seulement de sauver une banque, mais surtout d’assurer la continuité de son activité de financement des collectivités territoriales françaises. Que ferions-nous si l’ensemble du secteur financier relevait du privé ? (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste-EELV.)

Si un sauvetage généralisé des banques devait intervenir, il ne pourrait – et ne devrait – pas être effectué aujourd’hui dans les mêmes formes qu’en 2008, d’une part, parce que les États n’ont plus les mêmes moyens financiers qu’en 2008 ; d’autre part, parce que le Gouvernement ayant alors soutenu les banques sans poser de conditions, il n’avait pas obtenu de véritables contreparties tant en termes de financement de l’économie réelle que de rémunération, cette dernière étant bien trop modique pour ce type d’opération. À l’époque, je le rappelle, ces points avaient été soulevés par l’opposition sénatoriale.

Le sauvetage de Dexia est-il le premier d’une longue série ? Faudra-t-il recapitaliser les banques françaises et, si oui, comment ?

Après le choc de 2008, les systèmes bancaires américain, britannique et espagnol, pour ne citer que ceux-là, se sont profondément remis en cause. Les banques françaises, quant à elles, sûres de la supériorité de leur modèle, n’ont engagé aucun examen critique de leurs forces et de leurs faiblesses, il faut le dire ! Cet été, à tort ou à raison, les marchés ont été cruels avec les banques françaises : celles-ci ont été contraintes – enfin ! – de remettre en cause leurs certitudes en annonçant des augmentations du niveau de leurs fonds propres et en commençant à réduire la taille de leur bilan.

Évidemment, ce processus, qui sera, quoi qu’il arrive, prolongé par la mise en œuvre des normes de Bâle III, n’est pas sans conséquences pour l’économie réelle, puisque le crédit aux entreprises, aux ménages et aux collectivités locales s’en trouvera fortement réduit. Tel est déjà le cas, nous l’expérimentons !

Le paradoxe de cette course aux fonds propres est que l’on en connaît les inconvénients – les effets récessifs sur l’activité –, mais que l’on n’est pas sûr d’en obtenir les avantages supposés – la solvabilité des banques. Je rappelle que Dexia est un exemple de banque bien capitalisée qui s’effondre pour des raisons liées à ses difficultés de financement à court terme, donc à ses liquidités, et non à sa solvabilité...

Mes chers collègues, nous devons cependant veiller à ne pas nous laisser enfermer dans les termes du débat que nous imposeraient les banques : certes, il faut trouver des dispositifs qui leur permettront de continuer à financer l’économie ; mais cela ne doit en rien nous conduire à les exonérer des efforts qu’elles doivent accomplir. En aucun cas, nous ne pourrions accepter de faire payer la facture aux contribuables !

Si les banques françaises devaient être recapitalisées, nous disposons, en France, d’un outil susceptible d’être réactivé : la Société de prise de participation de l’État, la SPPE. Évidemment, il est hors de question, cette fois-ci, que la SPPE se contente, comme en 2008, d’acquérir des actions de préférence. L’État devra détenir de vrais titres, exercer ses droits de vote et être présent dans les conseils d’administration. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste-EELV.)

En outre, pour recapitaliser les banques, nous disposons désormais d’un second outil : le Fonds européen de stabilité financière, le FESF. Sachant que tout le dispositif européen repose sur les garanties apportées par les États notés AAA, et que tout l’édifice pourrait s’écrouler si la France perdait cette notation, il doit être concevable – et acceptable par nos partenaires – que cet instrument contribue aussi à l’opération. Le FESF a été créé pour financer les États souverains ; il servira aussi à recapitaliser les banques.

 

Les deux sont en effet intimement liés, car il ne faut pas oublier que, si la crise de la zone euro avait reçu une réponse adaptée en 2010, elle aurait pu être enrayée : les titres souverains seraient toujours considérés aujourd’hui comme les plus sûrs et on ne parlerait pas, ou moins, de la recapitalisation des banques.

 

Il faut que les Européens soient à la hauteur des enjeux le 23 octobre, lors du Conseil européen, et les 3 et 4 novembre, lors du G20. Si l’Union européenne ne parvient pas à se présenter unie au G20, imaginez le résultat de ce sommet ! Nous sommes donc très attentifs. Monsieur le ministre, vous nous avez dit que votre collègue, M. Baroin, était empêché ce soir, précisément parce qu’il préparait ces réunions : nous l’avons bien compris.

Vous savez bien que, chaque fois qu’il a été question de soutenir la France dans ses efforts pour arriver à un règlement européen, nous avons été là. Cependant, trois ans après, nous sommes de nouveau confrontés à une crise financière majeure.

J’en viens maintenant au cœur du projet de loi de finances rectificative : le sauvetage de Dexia.

Vous l’avez rappelé dans votre propos liminaire, monsieur le ministre, un large accord s’est dégagé à l’Assemblée nationale sur l’octroi d’une garantie de financement à Dexia afin de lui permettre d’honorer ses engagements.

Cette garantie serait de 90 milliards d’euros sur dix ans, dont 32,85 milliards d’euros pour la France, contre 150 milliards d’euros sur deux ans pour la garantie accordée en 2008. On mesure les efforts qui ont été entrepris. Pendant cette période, la banque poursuivra à marche forcée sa politique de cession d’actifs pour n’être plus constituée in fine que de la holding de tête et de Dexia Crédit Local, DCL.

À ce sujet, monsieur le ministre, je juge utile de clarifier la place qu’occupera cette banque résiduelle. Nous considérons pour notre part que son activité doit se limiter à la gestion des prêts structurés, qui incluent les prêts toxiques, dont on peut penser que le dernier dossier s’éteindra en 2034.

Nous voulons avoir l’assurance que le mécanisme créé par la co-entreprise n’engendrera pas une confusion des rôles. Dexia, fût-il DCL, doit s’éteindre avec le portefeuille. La position du Gouvernement à ce sujet doit être clarifiée. Monsieur le ministre, par votre parole, l’État actionnaire doit nous donner son interprétation et sa vision de l’avenir de Dexia Crédit Local.

 

À l’Assemblée nationale, la constitution d’un pôle de financement des collectivités territoriales sous la houlette de la Caisse des dépôts et consignations et de La Poste a fait l’objet d’un vif débat.

Pour La Poste, une telle activité est une nouveauté. Quant à la Caisse des dépôts et consignations, qui est l’acteur historique du financement des collectivités locales, elle prend un risque pour son modèle économique. En effet, l’opération consommera 10 milliards d’euros de liquidités et un milliard d’euros de fonds propres. Nos collègues députés l’ont ardemment souligné.

Pour autant, dans la situation actuelle de désertion du marché des collectivités par les banques traditionnelles, il est urgent de disposer rapidement d’un outil de financement de l’investissement local. Si je crois ce que l’on me dit, cette co-entreprise, ou joint venture , serait susceptible d’être opérationnelle dans le courant de l’année 2012, peut-être avant l’agence de financement imaginée par l’Association des maires de France et résolument soutenue par quelques-uns de nos collègues.

La concurrence possible ou la complémentarité entre les deux méritent d’être explicitées. Nous sommes convenus d’y travailler en commission des finances. Monsieur le ministre, le Sénat représente les collectivités locales et ce point les intéresse directement. C’est pourquoi nous attendons des éclaircissements sur la complémentarité ou la concurrence entre ces deux entités.

Le problème dans cette opération, qui aurait d’ailleurs pu être réalisée indépendamment de la situation de Dexia, c’est que la Caisse des dépôts et consignations, à la demande de l’État, reprend la société de crédit foncier DexMA, laquelle possède un encours de 77 milliards d’euros, dont 10 milliards d’euros d’emprunts structurés potentiellement risqués, parmi lesquels 4,5 milliards d’euros ont été qualifiés de « toxiques ».

La Caisse des dépôts et consignations le fait au nom de l’intérêt général, tout en s’efforçant, c’est bien normal, de préserver ses intérêts patrimoniaux. Je rappelle qu’elle est sous la surveillance du Parlement. Mon collègue Jean Arthuis et moi-même sommes membres, pour le Sénat, de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations.

Dans ces conditions, la Caisse des dépôts et consignations a eu parfaitement raison de demander des garanties. Elle devrait obtenir de racheter la société pour une valeur égale au quart de ses fonds propres et de voir ses pertes éventuelles plafonnées à 70 millions d’euros par an. Au-delà, c’est Dexia qui paiera la facture.

Elle a exigé à juste titre que l’État apporte sa contre-garantie à Dexia, qui porte sur 70 % d’un encours de 10 milliards d’euros, soit 6,65 milliards d’euros. Pendant dix ans, si Dexia devait assumer le solde de 30 %, elle pourrait trouver les ressources nécessaires par le biais de la garantie générale de financement dont j’ai déjà parlé. Vous n’ignorez pas, monsieur le ministre, qu’un amendement déposé sur ce point délicat, qui demeure tout de même une zone d’ombre, a été retiré à l’Assemblée nationale à la suite d’un engagement pris en séance par M. Baroin. Cet engagement doit être réitéré devant le Sénat.

Je le répète, les pertes ne sont pas certaines. Il n’est pas acquis qu’elles excèdent 70 millions d’euros pas an. Il reste possible que Dexia n’ait pas besoin de la garantie de l’État pour y faire face.

Cependant, la Caisse des dépôts et consignations a besoin de visibilité et, malheureusement, c’est lorsque l’horizon devient le plus lointain que les assurances sont les moins fortes. Après 2021, dans dix ans, nul ne sait ce que sera devenu le groupe Dexia résiduel et s’il sera capable d’assumer sa part des pertes.

 

Nul ne sait quel est le profil des emprunts qui seront encore « vivants » à cette date. Seront-ils plutôt sûrs, plutôt toxiques ? La seule chose que l’on sache, c’est que le projet de loi prévoit que, le cas échéant, les pertes de la Caisse des dépôts et consignations ne seront garanties qu’à hauteur de 70 %.

Lundi dernier, à l’Assemblée nationale, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a été interpellé à de nombreuses reprises à ce sujet. Il a essayé de rassurer les députés. Il y est partiellement parvenu puisque le président de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations a retiré son amendement. Nous attendons la confirmation de l’engagement qui a été pris à l’Assemblée nationale.

 

Ma position sur cette question est la suivante : il est exact que personne ne sait quelle sera la situation dans dix ans ; il est exact que dix ans est une durée exceptionnellement longue pour une garantie – en 2008, la garantie de l’État ne portait que sur deux ans – et que des questions de droit communautaire peuvent se poser. Vous nous les expliciterez.

Vous devrez nous expliquer également, monsieur le ministre, en quoi consiste le droit de regard de la Commission européenne. La presse annonçait d’ores et déjà ce matin que cette dernière allait très rapidement se pencher sur les résultats de nos travaux.

Il n’est pas exclu que Dexia Crédit Local, qui sera le gestionnaire de la société de refinancement de la Caisse des dépôts et consignations, soit encore là dans dix ans.

Le financement de l’économie sera la priorité des mois qui viennent et il serait vraiment malvenu de porter atteinte à la Caisse des dépôts et consignations qui, compte tenu de la situation des institutions financières aujourd’hui, sera la mieux à même d’apporter sa contribution. Je rappelle tout de même que, depuis trois ans, elle a été largement appelée au secours de l’État, qui était bien aise de la trouver à ses côtés.

Il reste la question, essentielle à nos yeux, des contreparties demandées aux banques au soutien public qui pourrait leur être apporté.

La rémunération de la garantie de l’État, déjà présente en 2008, n’est pas une contrepartie. C’est une obligation au regard du droit communautaire, faute de quoi les soutiens publics seraient assimilés à des aides d’État.

Les vraies contreparties consistent en une présence réelle de l’État au capital des sociétés, et non, comme en 2008, en des participations. Ces dernières présentent tous les avantages pour les banques – un afflux de fonds propres –, mais leur épargnent les inconvénients liés à la présence de l’État au conseil d’administration et à l’exercice de ses droits de vote correspondant à sa participation.

Dans le cas de Dexia, pour que la présence publique soit la plus opérationnelle possible, je suggère que l’État et la Caisse des dépôts et consignations concluent un pacte d’actionnaires, de sorte que la France puisse se présenter unie en toutes circonstances et mettre ainsi utilement à profit sa minorité de blocage, qui est de 25 % en droit belge.

Comme on ne peut imaginer que l’État dispose dans toutes les banques ne serait-ce que d’une minorité de blocage, il importe de fixer dans la loi les conditions auxquelles l’État peut apporter son soutien aux banques, notamment dans le domaine des rémunérations et des avantages consentis à l’exécutif de ces institutions financières. Ce sujet est abordé de façon récurrente lors de l’examen des projets de loi de finances.

Le président de la Banque centrale européenne considérait voilà quelques jours que nous avions « un vrai problème de valeurs » et que « nos démocraties ne comprennent pas certains comportements ». Le président de la Commission européenne lui-même, retrouvant les accents « gauchistes » de sa jeunesse – je m’en souviens, car je vivais au Portugal à cette époque – a déclaré dimanche que « certaines banques européennes, dont peut-être les françaises, ont effectivement besoin de plus de capitaux propres ». Il constate que « certaines d’entre elles refusent jusqu’au principe même d’être aidées, souvent parce qu’elles rejettent par principe tout contrôle public ». Dans une interview publiée dans un quotidien du matin, le président de la Fédération bancaire française, M. Oudéa, indiquait que celles-ci n’avaient pas du tout besoin d’une aide publique. On ne saurait mieux dire !

C’est pourquoi la commission des finances vous propose un amendement en ce sens. Si le Gouvernement n’y souscrit pas, il sera manifeste qu’il refuse d’adopter une attitude constructive en matière de soutien public aux banques.

Le Gouvernement doit apporter la preuve qu’il a tiré la leçon des échecs de 2008. M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a demandé aux députés de l’opposition de lui dire « oui » pour une fois. Au Sénat, c’est la majorité et la commission des finances qui vous demandent d’adopter une attitude positive en assortissant le soutien aux banques d’une contrepartie qui fasse sens face à la défiance de nos concitoyens.

J’espère que vous nous entendrez, monsieur le ministre, chers collègues de la majorité. Chacun d’entre nous est concerné. Vous connaissez les dégâts que provoquent depuis 2008 tous ces exercices sur nos concitoyens, en un mot sur la cohésion nationale. Il est temps de donner un signe qui ne soit pas que symbolique !

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