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Abrogation de la majoration des droits à construire : intervention de Claude Bérit-Débat

Thématique : Urbanisme/logement

Date : 10 juillet 2012

Type de contenu : Intervention

M. Claude Bérit-Débat, auteur de la proposition de loi.

Monsieur le président, madame la ministre, messieurs les rapporteurs, chers collègues, nous sommes appelés aujourd'hui à examiner une proposition de loi visant à abroger la loi du 20 mars 2012 relative à la majoration des droits à construire.

Vous vous en souvenez certainement, lors de la discussion de ce dernier texte, le Sénat s’était très vigoureusement opposé au dispositif présenté par le Gouvernement. Il s’agissait en effet d’introduire une majoration automatique des droits à construire sur le territoire des communes, au mépris des dispositions existant en la matière et, surtout, de l’action des collectivités dans ce domaine.

En réaction à l’adoption imposée aux forceps d’un tel texte, trois propositions de loi ont été déposées – deux, dont celle que je présente ici, l’ont été par des membres du groupe socialiste, la troisième par des membres du groupe de l’Union centriste et républicaine –, avec un objectif commun : revenir sur les dispositions de la loi du 20 mars 2012. Cela témoigne que l’insatisfaction était largement partagée sur la majorité des travées de notre assemblée.

Ces trois propositions de loi s’appuient sur un constat identique, que Thierry Repentin avait parfaitement résumé en tant que rapporteur du texte présenté par le Gouvernement. Il écrivait en effet, dans son rapport, que ce texte « cumule les inconvénients : insuffisamment préparé et discuté dans la précipitation, il est à la fois redondant avec le droit existant, porteur de risques contentieux lourds, doté d’une efficacité concrète très improbable et contraire à l’esprit d’un urbanisme de projet responsable et d’une coopération intercommunale apaisée et efficiente ». Autrement dit, nul ne pouvait se satisfaire de la loi du 20 mars 2012, nul ne s’en satisfaisait d’ailleurs et c’est donc en toute logique que différentes initiatives ont été prises en vue de l’abroger.

La proposition de loi que j’ai l’honneur de défendre aujourd’hui s’inscrit dans ce mouvement. Aussi commencerai-je par effectuer un rapide rappel avant de revenir sur le contenu, fort bref au demeurant, du texte lui-même.

À l’occasion de la discussion du projet de loi relatif à la majoration des droits à construire, le groupe socialiste avait dénoncé le mécanisme que le Gouvernement souhaitait instaurer. Nous avions également fait valoir plusieurs propositions en matière de politique du logement. Nous estimions alors que nous ne pouvions pas nous accommoder d’une mesure d’application mécanique, dénuée de lien avec la réalité locale. Nous considérions que la situation du logement en France appelait une réponse mobilisant tous les acteurs et tous les moyens disponibles.

Dans cette optique, nous refusions d’opposer l’action de l’État à celle des collectivités locales. Nous refusions également de considérer que le marché immobilier était susceptible de s’autoréguler efficacement : qui, au demeurant, croit encore qu’il puisse en être ainsi, au regard des dérives se manifestant autour de nous ? Nous refusions enfin d’ignorer les disparités territoriales à cause desquelles le lieu de vie devient, pour beaucoup de citoyens, un élément discriminant dans l’accès au logement.

Avec Thierry Repentin, nous avions donc souhaité, dès mars dernier, proposer une vision autre que celle du gouvernement d’alors. Nous avions ainsi défendu des mesures visant à encadrer les loyers dans les zones tendues. Nous avions également proposé un système de mise à disposition des terrains de l’État pour les collectivités construisant des logements sociaux. Il s’agissait, pour nous, de répondre concrètement, sans dogmatisme, avec pragmatisme et dans un souci de justice sociale, à une préoccupation majeure des Français.

Le Gouvernement n’avait alors pas jugé utile de nous entendre. Depuis, l’élection présidentielle est venue éclairer d’un sens nouveau les débats que nous avions eus. Aussi me semble-t-il tout à fait symbolique que le premier texte que nous examinions à l’occasion de cette session extraordinaire soit la présente proposition de loi.

La session ordinaire s’était achevée dans l’agitation et la confusion ; nous reprenons nos travaux dans l’écoute et la sérénité. Comme l’ont fait ressortir nos échanges en commission, et même si différentes sensibilités se sont exprimées – c’est bien normal –, nous nous sommes largement retrouvés pour revenir sur la loi du 20 mars 2012. En cela, la position de la majorité des sénateurs ne fait d’ailleurs que refléter celle des associations d’élus. En effet, toutes sont favorables à l’abrogation de cette loi : l’Assemblée des communautés de France, l’ADCF, l’a clairement signifié, de même que la Fédération des villes moyennes et la commission « urbanisme » de l’Association des maires de France, l’AMF –cette dernière s’étant qui plus est prononcée à l’unanimité. Dans ces conditions, est-il encore besoin de vous convaincre que la présente proposition de loi était nécessaire à bien des égards ?

Cette proposition de loi était nécessaire d’abord parce que la loi du 20 mars 2012 reposait sur des hypothèses pour le moins illusoires. On sait pourtant que la majoration des droits à construire n’est qu’un facteur parmi d’autres dans l’équation de la construction de logements. En l’occurrence, les effets pervers du dispositif sont bien supérieurs aux bénéfices escomptés : je pense notamment aux effets inflationnistes de cette mesure ou à ses conséquences en termes de rétention du foncier.

Inefficace, la loi du 20 mars 2012 illustrait de surcroît de manière caricaturale la défiance du gouvernement précédent à l’égard des collectivités locales.

De fait, mettre en place un tel dispositif revenait en quelque sorte à faire passer les collectivités pour les responsables de la crise du logement !

Ce même dispositif venait ensuite brouiller l’articulation de l’action entre communes et établissements publics de coopération intercommunale, les premières pouvant – c’est un comble – s’exonérer de leurs engagements au sein des seconds !

Enfin, une fois de plus, le Gouvernement ne prenait pas la mesure du coût de ces dispositions pour les plus petites collectivités et des difficultés techniques que leur mise en œuvre pourrait engendrer.

 

L’Assemblée des communautés de France a ainsi estimé à près de 10 000 euros les frais financiers qui seraient exposés en l’espèce, et ce que les communes acceptent ou rejettent l’application de la majoration des droits à construire.

Ce n’est donc pas le moindre des mérites de la présente proposition de loi que de montrer que le Sénat entend les préoccupations des territoires et y fait droit.

Autrement dit, vous l’aurez compris, cette proposition de loi vaut autant par son contenu que par le symbole qu’elle représente et l’espérance qu’elle porte. Il me semblait nécessaire de procéder à ces rappels avant d’évoquer maintenant le contenu même du texte.

Cette proposition de loi ne comportait qu’un article visant à abroger la majoration automatique des droits à construire. De manière opportune, la commission l’a enrichie d’un second article sur proposition conjointe des rapporteurs des commissions des affaires économiques et des lois. Il vise à mettre en place un dispositif transitoire pour les collectivités ayant déjà entamé les procédures de révision de leurs documents d’urbanisme et sur le territoire desquelles le dispositif de majoration automatique des droits à construire sera applicable à la date de promulgation de la loi.

Il apparaît, en effet, qu’une quinzaine de collectivités ou d’EPCI sont concernés. Suivant la proposition du rapporteur de la commission des lois, la commission des affaires économiques a estimé que leur volonté devait être respectée. Ainsi, leurs décisions ne seront pas remises en cause par le texte que nous allons adopter.

À bien des égards, nous pourrions considérer que cette proposition de loi a pour vertu essentielle, voire unique – mais c’est déjà beaucoup ! –, de rétablir un semblant d’équilibre en matière de politique du logement.

La loi du 20 mars 2012 avait provoqué un télescopage entre les mesures qui existaient déjà pour favoriser la création de logements et une majoration générale des droits à construire qu’elle instaurait mécaniquement. Il en découlait un état du droit insatisfaisant et inutilement complexifié. Or, on ne peut jamais être satisfait quand le législateur lui-même favorise, par son action, l’insécurité juridique.

Cette proposition de loi est donc la bienvenue, d’abord et avant tout parce qu’elle va rétablir un ordre bouleversé sans raison. Elle permet de parer au plus pressé. À l’inverse de ce qui a été fait voilà quelques mois, l’objectif n’est toutefois pas d’agir sans respecter les décisions des collectivités.

Ainsi, au travers de ses deux articles brefs et concis, le texte qui vous est soumis constitue une première étape, certes, mais une étape décisive.

Le Président de la République a choisi de rétablir la justice sociale dans le pays. La question du logement se rattache indéniablement à cette préoccupation.

Le gouvernement de Jean-Marc Ayrault s’est déjà attelé à la tâche, notamment en préparant des mesures d’encadrement des loyers dans les zones tendues.

D’autres textes suivront ; je pense notamment à celui qui sera relatif à la mise à disposition des terrains de l’État pour les collectivités réalisant des logements sociaux.

Dans l’attente de ces textes qui me semblent importants pour notre politique du logement, le Sénat montrera aussi, en adoptant cette proposition de loi, combien il entend participer à la résolution d’un problème majeur pour les Français.

Je sais pouvoir compter sur le total soutien du groupe socialiste…

… et je ne doute pas, au vu des riches échanges que nous avons eus au sein de la commission des affaires économiques, qu’une large majorité pourra se dégager, dans cet hémicycle, pour adopter ce texte. Par avance, je vous en remercie, mes chers collègues.

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