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Abrogation de la majoration des droits à construire : intervention de René Vandierendonck,

Thématique : Urbanisme/logement

Date : 10 juillet 2012

Type de contenu : Intervention

M. René Vandierendonck, rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, les deux excellents orateurs qui m’ont précédé ont largement rappelé le contexte dans lequel est intervenu, in extremis , le dernier jour de la session ordinaire, le vote de la loi dont nous proposons aujourd’hui l’abrogation. À trois reprises exactement, le ministre délégué, M. Apparu, avait évoqué un « renversement de la charge de la preuve ». En effet, tout l’objet de son projet de loi, que je qualifierai de texte d’affichage, était précisément de donner une réponse autre que monétaire à l’interpellation, ô combien légitime, de la Fondation Abbé Pierre, qui constate l’aggravation année après année de la situation du logement en France. La loi du 20 mars 2012, en instaurant pour tous les territoires, qu’ils soient ruraux, périurbains ou urbains, une majoration unilatérale et automatique de 30 % de la constructibilité des terrains, a traduit la volonté présidentielle, exprimée notamment au travers du discours de Longjumeau, de mettre en accusation les collectivités locales.

Or il se trouve que, à cette même époque, je m’occupais d’établir, pour la communauté urbaine de Lille, le bilan des aides au logement accordées par l’État au travers de la convention des délégations de compétence des aides à la pierre : en 2011, elles ont atteint 11 millions d’euros, alors que l’aide directe pour le logement octroyée la même année par la communauté urbaine de Lille représentait le double de cette somme, soit 22 millions d’euros. Voilà un exemple concret, qui reflète la réalité des choses.

Au nom de la commission des lois, je me suis attaché à examiner la présente proposition de loi au regard, avant tout, du respect du principe de libre administration des collectivités territoriales.

Que se passera-t-il si nous votons, comme je l’espère, l’abrogation de la loi du 20 mars 2012 ?

Trois possibilités de majoration des droits à construire resteront en vigueur. Il convient d’examiner comment elles sont utilisées.

La première de ces majorations est celle qui a été instituée par la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion, dont l’élaboration a donné lieu à une intervention décisive de notre ancien collègue Dominique Braye, à un moment où déjà l’État était tenté de prévoir une hausse automatique, unilatérale, uniforme, jacobine, des droits à construire. Cette majoration, dont le taux maximal est de 20 %, continuera de pouvoir être appliquée à la discrétion de la collectivité territoriale titulaire de la compétence en matière de PLU. Une enquête qui a été menée dans soixante et onze départements fait apparaître qu’une trentaine de communes seulement l’utilisent aujourd’hui.

La deuxième possibilité de majoration des droits à construire, à hauteur de 50 % au maximum, est liée à la réalisation de logements locatifs sociaux : selon l’enquête précédemment citée, environ 140 communes ou EPCI y ont actuellement recours.

Enfin, la loi Grenelle 2 du 12 juillet 2010 autorise l’application d’une majoration maximale de 30 % des droits à construire pour la réalisation de logements à haute performance énergétique. Cette possibilité, qui peut se cumuler à la précédente sous réserve du respect d’un plafond de 50 % de majoration des droits à construire initiaux, est utilisée par près de 160 communes.

Par conséquent, si nous abrogeons la loi du 20 mars 2012, aucune collectivité locale ne sera privée de sa liberté de recourir à une majoration des droits à construire.

Mes chers collègues, je souhaiterais maintenant insister sur un point que Thierry Repentin avait déjà soulevé au début de l’année : aucune association de promoteurs immobiliers ou d’élus n’a été consultée au cours de l’élaboration de la loi du 20 mars 2012. Certains diront que la session touchait à sa fin et qu’il fallait donc aller vite, mais je leur ferai observer que, pour notre part, nous avons consulté ces associations : aucune d’entre elles ne soutient la mesure de majoration des droits à construire prévue par le texte que nous proposons aujourd’hui d’abroger.

Dans un esprit de respect de l’autonomie locale, la commission des lois a néanmoins souhaité, en accord avec la commission des affaires économiques, qu’une mesure transitoire soit introduite pour tenir compte des quelques cas –on peut les compter sur les doigts de la main – de communes ou d’EPCI ayant déjà décidé d’appliquer la majoration automatique des droits à construire sur leur territoire : la loi ne disposant que pour l’avenir et n’ayant pas d’effet rétroactif, l’adoption de la proposition de loi dans sa rédaction initiale aurait interdit à ces collectivités locales de pouvoir éventuellement revenir sur leur décision. Il est apparu à la commission des lois qu’il fallait assurer une parfaite égalité de traitement entre toutes les communes.

Tout à l’heure, certains orateurs ne manqueront pas d’objecter qu’il est bien dommage d’abroger une loi qui constitue tout de même un formidable outil pour lutter contre l’étalement urbain et promouvoir la ville compacte, durable, intense, autant d’épithètes permettant d’éviter le mot « densité »… Je leur répondrai par anticipation que nous sommes tous prêts, au Sénat, à participer à la réflexion sur ce thème, dans une optique de simplification et d’efficacité. Il faut notamment travailler sur les SCOT, sur la définition de leur échelle territoriale. J’observe d’ailleurs que cela correspond aux récentes déclarations que vous avez faites sur le sujet, madame la ministre.

En ce qui concerne maintenant le problème du foncier, Thierry Repentin avait certes évoqué une piste, celle de la cession gratuite des terrains de l’État. Cette idée a d’ailleurs été reprise par M. le Premier ministre, ce qui tend à montrer qu’elle redevient crédible. De fait, le coût du foncier, que l’instauration de la majoration automatique des droits à construire n’a d’ailleurs fait qu’alourdir, pèse de plus en plus sur les prix des logements. Comme l’ont fait d’autres pays en Europe, il conviendrait de repenser l’ensemble des politiques foncières, d’une manière globale, sans s’enfermer dans le débat sur la cession gratuite de terrains par l’État, en s’intéressant aussi aux baux emphytéotiques, aux baux à construction ou à la rétention foncière liée à la fiscalité. C’est incontestablement une piste.

Tous les observateurs le disent : en dépit de l’existence d’établissements publics fonciers, nous n’avons pas de politique foncière, de portage de longue durée. Pis encore, même l’État et ses établissements publics nationaux, tels que Voies navigables de France ou Réseau ferré de France, par exemple, recourent aujourd’hui à la marchandisation du foncier. J’en prends mes collègues à témoin : les établissements publics nationaux propriétaires de terrains que j’évoquais à l’instant se fondent sur une circulaire émanant de l’administration des domaines pour affirmer qu’ils sont en droit de négocier avec les collectivités territoriales selon la méthode du « compte à rebours »,…

. … c’est-à-dire en retenant, pour fixer le prix de vente, non pas la valeur vénale qui est constatée par les documents d’urbanisme en vigueur, mais une projection tenant compte de la spéculation immobilière qu’engendrera la déclaration de constructibilité des terrains ! (Marques d’approbation et applaudissements sur les travées du groupe socialiste, du groupe écologiste et du groupe CRC, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

Il y a là quelque chose de profondément pervers !

Voilà pourquoi, mes chers collègues, nous vous proposons d’abroger purement et simplement la loi du 20 mars 2012. Cela ne pénalisera aucune collectivité territoriale, même pas celles, très minoritaires, qui ont fait le choix de recourir à son dispositif.

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