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Montagne : intervention de Jean-Yves Roux

Thématique : Agriculture/ruralité

Date : 12 décembre 2016

Type de contenu : Intervention

M. Jean-Yves Roux :

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous avons appris avec beaucoup de tristesse le décès brutal de notre ami Jean-Claude Frécon, sénateur de la Loire. Élu de montagne, né à Castellane, dans les Alpes-de-Haute-Provence, fin connaisseur de la ruralité, il était un défenseur infatigable des services publics, de l'école, de la présence postale. Son humanité, son goût des gens, sa simplicité manqueront terriblement. J'aurai bien évidemment une pensée toute particulière pour lui et sa famille tout au long de notre discussion parlementaire.

Je souhaite associer à mon intervention les collègues qui n'ont pu être présents cet après-midi, mais qui seront là dès demain.

Le projet de loi de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne en discussion aujourd'hui au Sénat s'inscrit dans un long et exigeant processus de concertation, qui mérite d'être relevé. Il prend en effet appui sur le rapport de septembre 2015 des députées Annie Genevard et Bernadette Laclais, consacré à l'acte II de la loi Montagne. Le texte s'est par ailleurs nourri du travail assidu mené avec des associations d'élus de la montagne, notamment depuis juin dernier, travail dont j'ai pu mesurer le grand sérieux. Il est également, et nous devons le noter de la même manière, le fruit d'une volonté affirmée du Gouvernement de concrétiser rapidement les engagements pris par le Premier ministre Manuel Valls lors du Conseil de la montagne du 25 septembre 2015 et lors du conseil des ministres du 30 septembre 2015, par le Président de la République lui-même lors du congrès des maires de mai dernier et, bien sûr, par vous-même, monsieur le ministre, lors de la présentation du présent projet de loi en conseil des ministres le 14 septembre dernier.

La méthode de concertation continue choisie pour sa préparation me paraît particulièrement appropriée, d'autant plus que la procédure accélérée a été engagée pour son examen, entamé tambour battant.

Le groupe d’études Développement économique de la montagne du Sénat, dont j'ai la responsabilité, a bien évidemment pris une part active à ce débat, en organisant trois tables rondes sur des sujets qui lui paraissaient particulièrement centraux : l'avenir du pastoralisme, la couverture numérique, l'école.

Je souhaite que nous puissions continuer, tout au long de la discussion qui nous attend, à œuvrer dans le même esprit, en synergie, au service de l'intérêt commun qui nous anime. Je sais que c'est la volonté de M. le rapporteur, et je tenais à l'en remercier.

Tous ici, nous savons que les enjeux de la montagne dépassent très largement la vie quotidienne des 10 millions d'habitants qui sont installés dans nos neufs massifs, sur 30 % de nos territoires, et qui participent pleinement de notre identité nationale. Celles et ceux qui y vivent côtoient celles et ceux qui y travaillent et, bien sûr, celles et ceux qui y viennent, hiver comme été, petits et grands, élèves en classe de découverte ou touristes, pour profiter de petites structures familiales ou de sites de renommée internationale.

Il apparaît plus que jamais nécessaire de préserver la vivacité, la spécificité et l'attractivité de l'ensemble des territoires de montagne. Cet objectif ambitieux nécessitait à n'en pas douter des cadres d'action profondément renouvelés, pragmatiques et décentralisés. C'est dire si ce texte était attendu.

Il n'est pas, je crois, inutile de préciser qu'il ne s'agit pas d'un projet de loi totalement rebâti. Nous avons bien affaire à une actualisation – une « modernisation », précise l’intitulé du texte – de la loi Montagne, texte éminemment précurseur adopté le 9 janvier 1985. Les connaisseurs y retrouveront sa structure et sa philosophie générale, novatrice pour l'époque : la prise en compte au sein des politiques publiques des spécificités des territoires de montagne.

Par ailleurs, le présent projet de loi ne contient évidemment pas toutes les mesures susceptibles de profiter aux territoires de montagne. D'autres véhicules législatifs ont en effet accueilli des dispositions en faveur de l'accélération du numérique, de la création de maisons de services au public, de la lutte contre les déserts médicaux, de la préservation de la biodiversité, qui, bien que plus générales, contribuent pourtant au développement de nos territoires.

Au total, le projet de loi que nous examinons n'en constitue pas moins un signal politique ambitieux à destination des habitants de la montagne et des touristes, par son aspect pluridisciplinaire et à bien des égards très concret. La première partie du texte prend ainsi en compte beaucoup plus finement les spécificités des territoires de montagne et renforce à ce titre la solidarité nationale en leur faveur.

Le titre Ier renforce la capacité d'intervention des élus, en modernisant considérablement la gouvernance des territoires, ce qui était indispensable.

Les dispositions adoptées relatives au calcul de la dotation globale de fonctionnement me paraissent pour le moins essentielles. Le groupe socialiste et républicain propose d'ailleurs de les élargir à l'ensemble des dispositifs financiers de l'État.

Je me félicite tout particulièrement de l'introduction de l'objectif de l'usage partagé de la ressource en eau, elle aussi tout à fait caractéristique de nos territoires.

Nous sommes également très sensibles à la prise en compte des besoins spécifiques en matière de santé, dans les schémas d'aménagement ou en matière de présence médicale. Je suis en effet très satisfait que ce texte ait pris la mesure de la problématique bien connue des montagnards, mais aussi des ruraux, du temps de transport. Il s'agit bien de limiter ces déplacements subis par une politique globale d'aménagement du territoire privilégiant la proximité et la qualité de vie.

La reconnaissance à l'article 8 ter  de la spécificité de l'école en zone de montagne constitue un autre progrès notable du projet de loi. Alors que l'école faisait figure de grande absente de la loi de 1985, le présent texte prévoit que l'élaboration de la carte scolaire est assise sur une identification des écoles ou réseaux d'écoles publiques qui nécessitent une adaptation des « seuils d'ouverture et de fermeture de classe, au regard de leurs caractéristiques montagnardes, de la démographie scolaire, de l'isolement et des conditions d'accès dans des délais raisonnables par les transports scolaires ». Cette disposition est totalement en phase avec les recommandations du rapport sur la mise en œuvre des conventions ruralité remis cette année au Premier ministre par Alain Duran.

Je n’ignore pas que l'article sur les collèges a disparu du présent texte en commission. J’insiste pourtant sur l’importance qu’il y aurait de mener un travail similaire sur les réseaux de collèges, qui ont vocation à être pensés à l'échelle des bassins de vie, en lien direct avec le réseau des écoles du premier degré.

Je m'attarderai plus longuement sur le volet numérique de ce texte, volet qui, il faut le dire, obsède à juste titre les élus de montagne. Ces mesures doivent être appréciées au regard des nombreuses initiatives législatives et réglementaires qui ont été adoptées dans les derniers mois.

Nous le savons tous, le développement économique de la montagne ne pourra pas se réaliser pleinement sans un accès suffisant au numérique et à la téléphonie mobile. Sans numérique et téléphonie mobile, il ne pourra être question de développement économique réel ou de valorisation des atouts des massifs ou des vallées ; nous nous lancerions dans une course sans fin à la réduction d'inégalités à jamais croissantes, au gré de l'acquisition de technologies et d'usages sans cesse plus exigeants.

Nous avons quelque espoir d'y parvenir. Rappelons-nous que, au moment de la loi de 1985, le législateur s'était donné pour objectif la résorption de zones d'ombre en matière de réception télévisuelle. Aujourd'hui, les habitants n'ont plus – ou beaucoup moins – ce type de difficultés, même si l'accès à la totalité des chaînes n'est pas optimal.

Le Gouvernement a pris la mesure de l'urgence à engager ces chantiers, il faut le reconnaître, assez colossaux. Le programme de résorption des zones blanches pour mi-2017, le délai de six mois après mise à disposition des pylônes donné aux opérateurs pour commercialiser, l'appel à projets de raccordement de 1 300 sites d'intérêt économique et touristique : tout cela va indéniablement dans le bon sens. L'impatience des élus de montagne est, il faut le dire, à la mesure des enjeux économiques territoriaux.

Il s'agit en quelques mois du troisième texte par lequel nous proposons de redonner du pouvoir à la puissance publique, aux élus plus précisément, pour accélérer considérablement la couverture numérique, notamment dans les zones blanches ou grises. En zone de montagne, plus qu'ailleurs, nous sommes en effet confrontés à plusieurs défis : le nombre et le morcellement de zones blanches et grises, les difficultés techniques d'installation de raccordement, mais aussi la définition de la qualité de la couverture.

Je me félicite de la mise en activité prochaine du guichet France Mobile adossé à l'Agence du numérique. Ce guichet devrait permettre aux élus de faire remonter de manière beaucoup plus rapide et transparente les difficultés rencontrées.

Pour avoir mené un certain nombre d'auditions en appui de cette discussion parlementaire ou y avoir assisté, je dois vous avouer que je ne me résous toujours pas à entendre des opérateurs identifier encore les zones de montagne comme des zones non rentables et non pas comme des zones à conquérir, des zones de commercialisation. Je forme quelques espoirs sur la mise à disposition du public de la réalité de la couverture numérique pour accompagner un réel changement culturel.

Le renforcement de la taille des RIP devrait aussi produire quelques effets. La possibilité de procéder à des expérimentations, offerte par ce texte, est intéressante. J'attends également de voir dans quelle mesure la Caisse des dépôts et consignations pourra plus encore s'engager, aux côtés des élus, en faveur du raccordement des zones peu denses.

Toutes ces initiatives doivent se concrétiser dans les prochains mois. Elles doivent être recensées et évaluées.

Dans le même temps, je crois utile de ne pas considérer comme totalement exclu le principe d'une contribution de solidarité nationale, ainsi qu'un possible élargissement des missions du FACE au service de la réduction des inégalités territoriales.

Dans un autre domaine, le présent texte prévoit une série de mesures utiles pour développer les activités pastorales et forestières, en inscrivant dans la loi le principe d'une compensation des handicaps naturels, qui se traduira par une aide directe au revenu pour tout exploitant agricole, en proportion du handicap subi. Il prévoit également d'accompagner les constructions et installations nécessaires. La préservation de l'activité pastorale pourra se traduire notamment par une adaptation des politiques nationales de l'agriculture aux spécificités montagnardes au regard des préjudices causés par les grands prédateurs.

Sur la question du loup, nous sommes, je le crois, arrivés à un point d'équilibre, qui nous permet de respecter nos engagements internationaux tout en appréhendant la réalité : la prolifération de loups dans certains massifs, quand d'autres territoires vivent une cohabitation plus pacifique.

Je souhaite à titre personnel indiquer que la situation dans certains territoires me paraît d'ores et déjà très tendue. Je suis très attaché à ce que les éleveurs puissent continuer à entretenir et faire vivre la montagne. Je crains pourtant que, dans certaines zones où le loup prolifère, les éleveurs ne mettent fin, par crainte pour leurs troupeaux, à la transhumance, en évitant des territoires et en les condamnant donc, à terme, à l'abandon. Ce n'est pas l'idée que je me fais d'une biodiversité en bonne santé.

Le plan d'action national loup 2013-2017 arrive à son terme l'année prochaine. Son élaboration prochaine supposera, par une évaluation plus fine, de connaître la réalité de la présence de l'animal, massif par massif, et de proposer ainsi des moyens d'action plus appropriés. Je plaide pour ma part pour une approche plus globale, qui prenne en compte les effets à moyen et long terme sur la totalité de la biodiversité présente.

Le tourisme, en particulier la prise en compte très opportune de la situation des travailleurs saisonniers, ainsi que de la réhabilitation de l'immobilier de loisir, occupe à juste titre une place de choix. Le projet de loi permet d'avancer vers une plus grande sécurisation professionnelle du statut des travailleurs saisonniers et mobilise pour eux de façon plus efficace les logements vacants. C'est une avancée notable.

Concernant la nécessaire réhabilitation de l'immobilier de loisir, il me paraît effectivement indispensable de lutter contre les « lits froids » tout en accompagnant la montée en gamme de l'offre. À ce titre, l'assouplissement du dispositif ORIL, pour le rendre plus attractif aux propriétaires, est particulièrement bienvenu. Nous regrettons néanmoins la disparition en commission de l'article 21 bis . L'obligation d'information sur la vente de lots de copropriété doit permettre la rénovation et l'agrandissement des logements attendus par la clientèle touristique. Je saluerai bien évidemment la solution proposée pour déroger au transfert de compétences en matière de promotion de tourisme dans les communes classées et la possibilité de maintien de l'office de tourisme municipal.

Les dispositions relatives aux UTN paraissent, elles aussi, équilibrées. Il n'est en revanche pas possible de soutenir la soudaine réinsertion de mesures issues de la proposition de loi visant à relancer la construction en milieu rural, à laquelle nous nous étions déjà opposés. La modification proposée du critère de continuité urbaine ouvrait la voie à une très forte accélération du mitage du foncier agricole. L'enjeu aujourd'hui est bien la revitalisation des centres-bourgs et de l'occupation du bâti existant. De la même manière, nous nous sommes opposés à une extension inconsidérée de l’autorisation d’annexes de taille limitée en dehors de tout document d’urbanisme.

Au total, le groupe socialiste et républicain présentera une trentaine d’amendements. Parmi ceux-ci, celui sur la prise en compte des surcoûts de la montagne dans l’ensemble des dispositifs financiers de l’État nous paraît important. Nous avons souhaité valoriser la place des communes forestières et de la filière bois. Nous avons voulu que l’ESS, l’économie sociale et solidaire, soit mieux intégrée dans les objectifs des politiques publiques de montagne.

Au cours du débat, nous nous opposerons à toute tentation trop vive de détricoter les lois ALUR et NOTRe.

De la même manière, nous serons très attentifs à ce que le nécessaire équilibre entre le développement et la protection de la montagne soit préservé, notamment en matière d’urbanisme. En termes d’aménagement, les effets de balancier les plus brutaux ne sont jamais bons.

Enfin, nous serons vigilants à ce que ce projet de loi bénéficie à tous les territoires de montagne, sans déséquilibre ostensible entre les spécificités de tel ou tel massif. La montagne est diverse ; pour autant, elle est unique et solidaire.

Je terminerai par un point qui me semble de nature à susciter un débat plus large.

Depuis quelques années, nous voyons se multiplier, ici comme à l’Assemblée nationale, le recours à des expérimentations dans certains territoires. Certaines sont inspirées de mauvaises raisons : elles visent à contourner les exigences du débat parlementaire. Pour autant, il me paraît intéressant que des territoires comme les nôtres puissent être considérés comme prioritaires pour des expérimentations sociales, institutionnelles, technologiques et financières.

Certaines dispositions d’évaluation sont prévues dans la loi. Je pense que notre institution sénatoriale pourrait utilement s’en saisir. Des expérimentations réussies en territoires de montagne pourraient ainsi essaimer dans l’ensemble de notre pays. De spécifique, la montagne pourrait devenir de manière beaucoup plus systématique une avant-garde et un modèle.

Je souhaite enfin, monsieur le ministre, mes chers collègues, qu’à l’issue de nos trois jours de discussion, laquelle promet d’être exigeante, nous puissions voter, à l’unanimité, un texte à la hauteur des enjeux de la montagne. 

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