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Comptes bancaires inactifs et contrats d'assurance vie en déshérence : intervention de François Marc

Thématique : Budget/fiscalité/finances

Date : 7 mai 2014

Type de contenu : Intervention

M. François Marc , rapporteur de la commission des finances :

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la proposition de loi que nous examinons cet après-midi traite d’un problème qui n’est pas nouveau, auquel le législateur a tenté de remédier à plusieurs reprises au cours de ces dix dernières années. Il s’agit de mettre fin à un flou juridique qui profite surtout aux établissements financiers et de protéger tout à la fois les intérêts des épargnants et ceux de l’État.

La loi de 2005 portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans le domaine de l’assurance, dont Philippe Marini, alors rapporteur général, était le rapporteur, avait renforcé l’obligation pour les assureurs d’aviser les bénéficiaires d’un contrat d’assurance vie au décès de l’assuré, en mettant en œuvre tous les moyens raisonnables pour les retrouver. C’est à cette occasion qu’avait été créée l’Association pour la gestion des informations sur le risque en assurance, l’AGIRA, qui regroupe l’ensemble des professionnels du secteur. On sait qu’elle peut être saisie par tout particulier qui souhaite savoir s’il est bénéficiaire d’un contrat d’assurance vie dont l’assuré est décédé.

Ce dispositif a été sensiblement renforcé par la loi du 17 décembre 2007, qui a imposé aux assureurs une obligation générale de s’informer sur le décès éventuel de l’assuré couvert par un contrat d’assurance vie, ainsi qu’une revalorisation des sommes correspondantes.

Une proposition de loi déposée par notre collègue Hervé Maurey, que je salue, prévoyant notamment une publication annuelle des démarches effectuées par les assureurs pour rechercher des assurés décédés comme des bénéficiaires, a ensuite été adoptée par le Sénat en avril 2010, mais elle n’a pas été examinée par l’Assemblée nationale.

Enfin, l’an dernier, la loi de séparation et de régulation des activités bancaires a prévu, sur l’initiative de la Haute Assemblée, que les assureurs s’acquittent au moins chaque année de l’obligation de s’informer du décès éventuel de leurs assurés sur la vie et publient un certain nombre d’informations.

Pour autant, il nous faut, une nouvelle fois, remettre l’ouvrage sur le métier, parce que ces différentes initiatives n’ont pas permis de régler le problème des contrats d’assurance vie non réclamés et qu’il est nécessaire d’aborder également la question des comptes bancaires inactifs.

Une enquête commandée à la Cour des comptes par la commission des finances de l’Assemblée nationale, en application de l’article 58 de la loi organique relative aux lois de finances, et remise en juin 2013 a en effet révélé que les montants en cause sont bien plus importants que ce que l’on imaginait jusqu’à présent.

Deux rapports remis par le Gouvernement au Parlement en juin 2009 et juillet 2010 avaient estimé le montant des contrats non réclamés à 1 milliard d’euros, puis à 1,2 milliard d’euros. Ils s’appuyaient sur des données fournies par les assureurs eux-mêmes, qui ont tendance – on le sait bien ! – à minimiser le phénomène. La Cour des comptes a évalué cet encours à 2,76 milliards d’euros. Encore s’agit-il, selon elle, d’un minimum !

Les éléments que j’ai recueillis auprès de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution conduisent aujourd'hui à envisager un montant qui pourrait atteindre 4,6 milliards d’euros, voire le dépasser.

Ces montants révèlent au premier chef le peu de diligence que les assureurs ont mis à s’informer du décès éventuel de leurs assurés et à rechercher les bénéficiaires des contrats. Il est vrai qu’ils n’avaient aucun intérêt à rendre des sommes que personne ne leur réclamait et que le contrôle du respect de leurs obligations en la matière était, jusqu’il y a quelques mois encore, très limité. Ce faisant, ont été lésés non seulement les bénéficiaires de contrat qui n’étaient pas informés des sommes leur revenant, mais aussi les contribuables, la plupart des assureurs n’ayant pas appliqué la prescription trentenaire, en vertu de laquelle les sommes non réclamées après trente ans sont reversées à l’État.

À la suite des contrôles engagés par l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, on a commencé à prononcer des sanctions contre les assureurs n’ayant pas respecté leurs obligations légales. Il me paraît indispensable que ces contrôles se poursuivent et que les sanctions des manquements soient à la fois publiques et proportionnées aux montants indûment perçus par les assureurs, qui ont pu être considérables. À cet égard, je rappelle que la loi de 2010 de régulation bancaire et financière a relevé à 100 millions d’euros le plafond des sanctions que peut prononcer l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution.

Je me félicite d’ailleurs que la commission des finances et la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois aient décidé de confier à nos collègues Philippe Marini et Corinne Bouchoux le soin de procéder à une évaluation des dispositions législatives relatives aux pouvoirs de sanction des régulateurs financiers.

S’agissant des comptes bancaires inactifs, la situation n’est pas beaucoup plus glorieuse : la Cour des comptes en estime l’encours à 1,5 milliard d’euros au minimum. Surtout, il n’y a pas moins de 674 000 comptes détenus par des personnes supposées être centenaires, alors même qu’il n’y a que 20 000 personnes âgées de cent ans et plus en France aujourd’hui ! L’écart, on le voit bien, est considérable.

Certes, les obligations des banques à l’égard de leurs clients ne sont pas les mêmes que celles des assureurs. Alors que le contrat d’assurance sur la vie a pour objet même le versement d’un capital en cas de décès, ce qui implique de rechercher et de prévenir les bénéficiaires, le banquier n’est tenu qu’à une obligation de restitution au titulaire des fonds qui lui sont confiés. C’est d’ailleurs un point sur lequel nous aurons l’occasion de revenir lors de l’examen des amendements.

Il n’en reste pas moins que les banquiers appliquaient assez peu jusqu’à présent les dispositions relatives aux comptes en déshérence : les sommes déposées volontairement à la Caisse des dépôts et consignations, comme celles qui sont versées au Trésor public au titre de la prescription trentenaire, sont, ces dernières années, restées symboliques. Le fait que ces avoirs constituent des ressources stables au bilan des banques et continuent de donner lieu à la perception de frais, parfois jusqu’à épuisement du compte, n’y est sans doute pas totalement étranger.

Il me paraissait nécessaire de faire ces rappels, peu flatteurs pour nos établissements financiers, même si les pratiques ont été variables, car ce sont les manquements aux dispositions existantes qui justifient, pour une large part, une proposition de loi beaucoup plus précise que les principes et règles générales que nous avions adoptés jusqu’à maintenant.

Une nouvelle intervention du législateur était donc nécessaire, à la fois pour traiter le stock considérable d’avoirs en déshérence qui s’est constitué et pour prévenir une aggravation de ce dernier. Dès lors, il convient de saluer l’initiative de Christian Eckert, qui, en s’appuyant sur l’enquête de la Cour des comptes commandée par la commission des finances de l’Assemblée nationale, a déposé, en novembre dernier, la proposition de loi que nous examinons aujourd’hui.

Votre commission des finances a décidé de procéder à l’examen conjoint de cette proposition de loi, adoptée par l’Assemblée nationale le 19 février, et de celle qui a été déposée par notre collègue Hervé Maurey, qui travaille depuis longtemps sur le sujet. Les deux propositions de loi ont le même objet et puisent leur inspiration à la même source. La commission des finances a repris l’essentiel de leurs dispositions, tout en élargissant le champ d’application des dispositions contenues dans la proposition de loi adoptée par l’Assemblée nationale.

Si cette dernière a rencontré une très large approbation au sein de la commission, c’est parce qu’elle franchit une étape décisive par rapport aux initiatives antérieures. En effet, elle encadre de manière précise les différentes étapes conduisant, après trente ans et en l’absence de manifestation de tout ayant droit en dépit des informations et des recherches mises en œuvre, à la prescription des sommes au profit de l’État. Le dispositif prévu s’organise ainsi en trois temps : d’abord, constat du décès de l’assuré ou du caractère inactif du compte bancaire ; ensuite, à l’issue d’un délai variable selon les situations – dix ans dans la plupart des cas –, dépôt des fonds à la Caisse des dépôts et consignations, qui organise la publicité de l’identité des titulaires du compte ou du contrat et garantit le reversement des sommes si leur destinataire légitime se manifeste ; enfin, si personne ne se présente, transfert à l’État en application de la prescription trentenaire.

La mécanique de précision qu’il est proposé de mettre en place a une triple vertu : premièrement, elle renforce la protection des épargnants et des bénéficiaires de contrats d’assurance vie ; deuxièmement, elle conforte les intérêts financiers de l’État, en garantissant le respect de la prescription trentenaire ; troisièmement, enfin, elle permet aux professionnels, en particulier aux assureurs, de « sortir par le haut », si je puis dire, d’une situation qu’ils ont certes contribué à créer, mais qui leur est devenue de plus en plus préjudiciable au fur et à mesure qu’a été révélée, au cours de ces dernières années, l’ampleur des sommes en jeu et des dysfonctionnements.

Les activités bancaires et d’assurance vie, essentielles à la sécurisation de l’épargne et au financement de l’économie, reposent sur la confiance des épargnants. Le lancinant dossier des avoirs en déshérence était, on l’a bien compris, de nature à entamer cette confiance ; cette proposition de loi devrait permettre de la rétablir.

À présent, je crois utile de vous présenter, mes chers collègues, de manière plus détaillée, les principales dispositions de la proposition de loi.

Ce texte vient tout d’abord combler une lacune de notre droit, en définissant ce qu’est un compte inactif et le régime auquel il doit être soumis.

Un compte peut être déclaré inactif parce que son titulaire est décédé. Dans ce cas, les sommes sont déposées à la Caisse des dépôts et consignations au bout d’un délai que la commission des finances a souhaité relever de deux à trois ans à compter de la date du décès si aucun ayant droit ne s’est manifesté. La proposition de loi oblige le notaire chargé de la succession à consulter systématiquement le fichier national des comptes bancaires et assimilés, le FICOBA, afin d’identifier l’ensemble des comptes souscrits par le défunt. Cela devrait, à l’avenir, réduire de manière très significative le nombre de comptes en déshérence à la suite du décès de leur titulaire.

Un compte peut également être déclaré inactif s’il n’a pas enregistré d’opération depuis un an et que son titulaire ne s’est pas manifesté. Dans ce cas, le transfert à la Caisse des dépôts et consignations intervient au bout de dix ans d’inactivité. Durant cette période, les établissements sont tenus de vérifier tous les ans que le titulaire du compte inactif n’est pas décédé, en consultant le répertoire national d’identification des personnes physiques. Le dépôt intervient seulement après que la banque a cherché à prévenir le titulaire à différentes occasions définies par le texte, qui pose à cet égard des obligations très précises.

Enfin – c’est un point important –, la proposition de loi instaure un plafonnement des frais pouvant être prélevés sur un compte inactif.

Dans tous les cas, les sommes déposées auprès de la Caisse des dépôts et consignations sont acquises à l’État à l’issue d’un délai de trente ans, qui se décompte à partir du décès du titulaire ou de la dernière opération enregistrée sur le compte.

Le champ du dispositif est large puisqu’il inclut tous les comptes d’épargne considérés comme inactifs au terme d’un délai de cinq ans.

La commission des finances a précisé les conditions de liquidation, au terme du délai de dix ans, des titres déposés sur des comptes inactifs, en substituant un critère de liquidité à celui de la cotation des titres, ce qui permet d’étendre l’application du dispositif. Elle a aussi comblé un vide juridique en adoptant un dispositif spécifique pour la délicate question des coffres-forts en déshérence.

Comme pour les comptes bancaires, le dispositif concernant les contrats d’assurance sur la vie ou de capitalisation non réclamés s’organise en trois étapes.

En premier lieu, la proposition de loi renforce au cours d’une première période les obligations d’information à la charge de l’assureur et oblige ce dernier à respecter un taux minimal de revalorisation post mortem du capital garanti en cas de décès, afin de l’inciter à retrouver les bénéficiaires des contrats.

En deuxième lieu, si, au terme d’un délai de dix ans, les sommes dues n’ont pas été réclamées, elles sont versées à la Caisse des dépôts et consignations, qui assure alors la publicité sur internet de l’identité des souscripteurs des contrats en déshérence.

En troisième et dernier lieu, au terme d’un délai complémentaire de vingt ans, les sommes déposées sont acquises à l’État si personne ne les a réclamées.

La commission des finances a souhaité étendre un peu plus le périmètre d’application du dispositif proposé.

Tout d’abord, elle a étendu aux contrats d’assurance sur la vie ne comportant pas de valeur de rachat, telles les assurances décès, l’obligation de comporter un mécanisme de revalorisation post mortem du capital garanti.

Ensuite, elle a inclus ces contrats ainsi que les bons ou contrats de capitalisation au porteur dans le champ du dispositif de dépôt à la Caisse des dépôts et consignations.

Enfin, elle propose de faire bénéficier l’ensemble des contrats d’assurance sur la vie, y compris les contrats en cours, du taux minimum de revalorisation introduit par la proposition de loi.

Le texte comporte plusieurs mesures destinées à faciliter le règlement des contrats.

Ainsi, le notaire chargé d’une succession sera autorisé à interroger le futur fichier des contrats d’assurance sur la vie, le FICOVIE, sur mandat d’un bénéficiaire éventuel ou pour identifier les contrats de capitalisation souscrits par le défunt.

Dans le même esprit, la commission des finances a introduit des dispositions visant à renforcer les moyens de recherche et d’information des assureurs, en leur permettant de bénéficier du concours de l’administration fiscale et des notaires.

La proposition de loi doit entrer en vigueur le 1er  janvier 2016, afin de laisser à chacun le temps de préparer les outils et procédures nécessaires à sa bonne mise en œuvre. Cela permettra également aux assureurs d’accomplir avec diligence leurs obligations de recherche et d’information des bénéficiaires des contrats qui, sinon, seront transférés à la Caisse des dépôts et consignations ou acquis à l’État.

Tels sont, mes chers collègues, les éléments essentiels que je souhaitais vous livrer. Je vous proposerai tout à l’heure un certain nombre d’amendements visant à améliorer la rédaction du texte élaboré en commission et à lui apporter des précisions utiles. La proposition de loi pourra également être complétée par l’adoption de plusieurs amendements de notre collègue Hervé Maurey, que la commission a validés.

Sous le bénéfice de l’ensemble de ces observations, la commission des finances vous invite donc à adopter la proposition de loi. Ce texte n’est pas de nature à susciter des clivages politiques ; il fait, je crois, « œuvre utile », en accroissant la protection des épargnants et des titulaires de comptes bancaires et, à défaut, des intérêts de l’État.

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