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Réforme ferroviaire : intervention de Michel Teston

Thématique : Services publics/transports/energie

Date : 9 juillet 2014

Type de contenu : Actualités

M. Michel Teston rapporteur de la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire :

Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le président de la commission du développement durable, monsieur le rapporteur pour avis de la commission des finances, mes chers collègues, la réforme ferroviaire est nécessaire et urgente … elle assure la cohérence du système ferroviaire tout en étant eurocompatible.

Comment, en effet, ne pas replacer cette réforme dans son contexte européen ? Des discussions sont en cours autour d’un « quatrième paquet ferroviaire », avec de nouvelles étapes d’ouverture à la concurrence. Ce projet de loi n’a pas pour objet d’anticiper ces étapes, que, à titre personnel, je n’appelle pas forcément de mes vœux ! (M. Vincent Capo-Canellas s’exclame.) Cela étant, nous devons nous préparer à cette échéance, faute de quoi la SNCF risque de connaître les mêmes déconvenues que sa filiale Fret SNCF lors de la libéralisation du fret.

Pour cela, nous devons faire disparaître les trois handicaps dont souffre notre système ferroviaire.

Premier handicap : la séparation de la gestion de l’infrastructure entre deux entités, RFF et la SNCF, ainsi que l’a prévue la loi de 1997.

Cette séparation, inédite dans le monde, n’est aujourd’hui plus défendue par personne, comme l’ont montré les conclusions des Assises du ferroviaire organisées à l’automne 2011. Elle a été à l’origine de nombreux dysfonctionnements dans l’entretien du réseau : surcoûts de gestion, manque de réactivité, dilution des responsabilités, etc.

Deuxième handicap : une dette colossale pèse sur notre système ferroviaire. Elle atteint aujourd’hui 44 milliards d’euros au total, dont 37 milliards pour RFF.

La réforme de 1997 a laissé ce problème sans solution, puisque RFF a été considéré, dès le départ, comme une structure de défaisance de la dette. L’État, qui cherchait à maîtriser son endettement pour satisfaire aux critères de Maastricht, n’avait alors pas souhaité reprendre une partie de la dette de la SNCF, contrairement à ce qui avait été fait en Allemagne quelques années auparavant pour la Deutsche Bahn.

Réseau ferré de France s’est donc retrouvé avec plus de 20 milliards d’euros de dette issus de la SNCF, sans qu’aucune mesure structurelle n’ait été prise pour réduire sa progression.

Par la suite, la double dérive des coûts de gestion du réseau existant et de développement de nouvelles lignes a conduit à l’emballement de la dette que nous connaissons aujourd’hui. Si l’on ne fait rien, la dette du réseau pourrait atteindre près de 70 milliards d’euros en 2025 ! Cette situation n’est pas soutenable !

Troisième handicap : notre système ferroviaire a souffert d’une insuffisante préparation à l’ouverture à la concurrence du fret ferroviaire. En l’absence d’un cadre social homogène, cette impréparation a conduit à un rapide effondrement de l’activité de Fret SNCF.

Ces handicaps ont été d’autant plus dommageables que l’État n’a pas su, ou pas pu, jouer le rôle d’arbitre qui aurait dû être le sien dans les conflits entre la SNCF et RFF. Il s’est peu impliqué dans les questions stratégiques, laissant ainsi d’importantes marges de manœuvre aux deux établissements...

Ces éléments de contexte doivent suffire à démontrer l’absolue nécessité de cette réforme et l’urgence qu’il y a à agir.

Le présent projet de loi apporte des réponses concrètes aux difficultés que je viens d’évoquer. Il marque le retour de l’État stratège. Il crée un gestionnaire d’infrastructure unifié, SNCF Réseau, qui rassemble en son sein les activités aujourd’hui exercées par RFF, la Direction de la circulation ferroviaire – la DCF – et SNCF Infra.

Il insère le gestionnaire d’infrastructure, SNCF Réseau, et l’exploitant des services de transport ferroviaire, SNCF Mobilités, dans un même « groupe public ferroviaire » : la SNCF. Dans le jargon européen, on parle d’une « structure verticalement intégrée ». Il s’agit, en quelque sorte, de mettre en place une « holding » ferroviaire à la française, tout en conservant le statut d’EPIC de ses différentes composantes.

L’expérience passée et la réalité du terrain ont en effet montré que seul un système intégré pouvait être réellement efficace : pour un fonctionnement optimal du réseau, les problématiques d’entretien du réseau et les contraintes d’exploitation ne peuvent pas être systématiquement dissociées. C’est d’ailleurs une organisation similaire qu’a choisie la Deutsche Bahn.

Ce modèle intégré, qui a pourtant fait ses preuves, n’a pas eu, dans un premier temps, les faveurs de la Commission européenne, qui voulait aller jusqu’à l’interdire. Fort heureusement, vous avez su démontrer, monsieur le secrétaire d’État, qu’il s’agissait d’un modèle pertinent, face au modèle opposé d’une séparation intégrale entre la gestion de l’infrastructure, d’une part, et l’exploitation des services de transport, d’autre part. Il nous revient désormais d’appuyer la position que vous avez prise, en adoptant ce texte...

En parallèle de cette intégration, ce texte offre aux concurrents de la SNCF de réelles garanties d’indépendance dans l’exercice des fonctions dites « essentielles », à savoir la tarification et l’allocation des sillons, en conformité avec le droit européen existant. L’ARAF, dont le rôle a été considérablement renforcé, surtout après l’examen du texte à l’Assemblée nationale, contrôlera le respect de ces exigences.

Ce texte comporte également des mesures fortes destinées à mettre fin à la dérive financière du système. Le pilotage du système ferroviaire sera renforcé, puisque le projet de loi organise un retour de l’État stratège et met en place des outils destinés à maîtriser l’endettement du système : les contrats signés entre l’État et les différents EPIC du groupe, ainsi qu’une règle de maîtrise de l’endettement dont la bonne application sera surveillée par l’ARAF. L’Autorité se voit ainsi dotée d’un nouveau rôle, que l’on pourrait qualifier de régulateur économique du système.

Enfin, ce projet de loi pose les bases d’un cadre social commun à l’ensemble des salariés de la branche ferroviaire, qui sera élaboré pour l’essentiel par les partenaires sociaux sur la base d’un décret-socle.

L’Assemblée nationale a substantiellement et utilement complété ce projet de loi, sous l’impulsion de son rapporteur, Gilles Savary, dont je voudrais souligner devant vous la compétence et l’engagement.

La commission du développement durable du Sénat a, de son côté, préservé les équilibres atteints à l’Assemblée nationale, tout en complétant le texte sur plusieurs points.

À l’article 1er , les députés ont largement pris en compte les aspirations des cheminots, en renforçant l’intégration du groupe public ferroviaire. Ce travail important a été salué par la commission du développement durable du Sénat. Il est essentiel que nous conservions les gages obtenus en termes de réunification de la famille cheminote.

Les députés ont aussi complété les dispositions du texte relatives à la gouvernance, en ajoutant au Haut Comité du système de transport ferroviaire un Comité des opérateurs du réseau, composé des clients de SNCF Réseau.

Dans ce domaine, notre commission a prévu la participation des associations de protection de l’environnement agréées au Haut Comité du système de transport ferroviaire. Elle a aussi prévu, à l’article 2, que le Haut Comité délibère annuellement sur des recommandations d’actions et des propositions d’évolutions au contrat signé entre SNCF Réseau et l’État.

Notre commission a salué les différentes mesures visant à renforcer l’information et le contrôle du Parlement sur le système de transport ferroviaire, telles que la transmission systématique au Parlement des projets de contrat signés entre l’État et les établissements du groupe public ferroviaire, ou la mise en place d’un schéma national des services de transport. Nous y avons ajouté la présence d’un député et d’un sénateur au conseil de surveillance de la SNCF.

À l’article 2, l’Assemblée nationale a précisé la règle de maîtrise de l’endettement du réseau, en distinguant, d’une part, les investissements liés à la maintenance du réseau, c’est-à-dire les investissements de renouvellement, et, d’autre part, les investissements de développement du réseau.

Notre commission a adopté plusieurs amendements de clarification rédactionnelle, dont deux, importants, présentés par François Patriat, au nom de la commission des finances.

Au même article 2, notre commission a adopté un amendement identifiant SNCF Réseau comme le propriétaire unique de l’ensemble des lignes du réseau ferré national. Il nous a semblé nécessaire d’écarter toute perspective de démantèlement du réseau ferré national même si certaines délégations, strictement encadrées, sont possibles.

Dans le même esprit, nous avons accepté les articles 2 bis  A et 2 bis  B, qui ouvrent la possibilité aux régions de racheter certaines petites lignes d’intérêt purement local, afin de ne pas les laisser se détériorer, et qui permettent aux régions de créer ou d’exploiter des lignes d’intérêt régional. Sont aussi réglés certains cas ponctuels, comme celui de la ligne Digne-Nice dont la région PACA, Provence-Alpes-Côte d’Azur, pourra devenir gestionnaire de pleine compétence. Comme le précédent, cet article ne remet pas en cause l’unicité du réseau national, puisque seules des infrastructures d’intérêt purement local sont visées.

L’article 2 ter prévoit la remise d’un rapport du Gouvernement au Parlement sur les solutions à mettre en œuvre pour traiter de l’évolution de la dette historique du système ferroviaire. Notre commission a souhaité inclure explicitement dans ce rapport l’examen d’une reprise, par l’État, de tout ou partie de la dette de SNCF Réseau. Le portage par SNCF Réseau d’une dette qu’il ne peut amortir, et dont l’État est de facto le garant, n’est en effet pas légitime. Cette dette représente chaque année des charges financières considérables, qui gagneraient à être investies dans l’entretien et la régénération du réseau.

À l’article 4, les pouvoirs de l’ARAF ont été sensiblement étendus par l’Assemblée nationale. Son avis conforme sur les redevances d’infrastructures a été rétabli, et étendu aux redevances des gares et relatives à l’accès aux infrastructures de services. L’Autorité sera en outre chargée de veiller à ce que les décisions de la SNCF respectent l’indépendance de SNCF Réseau dans l’exercice des fonctions « essentielles ».

Nous n’avons pas modifié les dispositions relatives au collège de l’ARAF, qui conservera sept membres, comme aujourd’hui, trois d’entre eux, le président et deux vice-présidents nommés par les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat, exerçant leurs fonctions à temps plein.

Notre commission du développement durable a par ailleurs inscrit dans la loi le principe de la publicité de l’ensemble des propositions, avis et décisions de l’ARAF, en conformité avec la directive 2012/34/UE établissant un espace ferroviaire unique européen.

À l’article 5, qui traite de SNCF Mobilités, les députés ont notamment prévu une décomposition par ligne de comptes TER. En commission, nous avons précisé que cette décomposition sera définie pour chaque région, et non dans le cadre d’un référentiel commun. Nous avons aussi précisé que le transport ferroviaire de marchandises doit figurer au nombre des objectifs assignés à SNCF Mobilités dans le cadre de son contrat décennal avec l’État, afin de mieux prendre en compte la situation très préoccupante du fret ferroviaire.

L’article 5 bis constitue un apport important de nos collègues députés. Il répond à un certain nombre de revendications phares des régions en leur confiant un rôle de chef de file en matière d’aménagement des gares d’intérêt régional, en leur octroyant la liberté tarifaire (M. Roger Karoutchi s’exclame.), sous réserve du maintien des tarifs sociaux nationaux, en permettant de leur transférer la propriété du matériel roulant et en imposant une présentation comptable séparée des contrats de service TER. L’équilibre trouvé sur ces points correspond à une solution de compromis que nous souhaitions également, et il nous a semblé judicieux de l’accepter en l’état.

Nous avons toutefois souhaité assurer l’effectivité de ces dispositions en introduisant, à l’article 5 ter , une ressource fiscale dédiée au financement de la compétence transport des régions. On observe en effet un décalage croissant entre les compétences confiées aux régions, qui s’accroissent au fur et à mesure des réformes, et leurs ressources propres, lesquelles diminuent fortement depuis la réforme de la taxe professionnelle.

L’option retenue par la commission est celle, proposée notamment par Jean-Jacques Filleul et Roland Ries, d’un versement transport interstitiel, qui ne concerne que les territoires situés hors périmètre de transport urbain – PTU –, et plafonné à 0,55 % de la masse salariale. Il n’existe pas de solution parfaite en la matière, mais celle-ci nous a semblé moins pénalisante pour la compétitivité des entreprises que celle d’un versement transport additionnel, qui viendrait s’ajouter aux 2 % déjà acquittés dans la plupart des grandes agglomérations.

Nous avons également introduit un nouvel article 6 bis  A, qui prévoit la mise en place d’une protection spécifique des circulations ferroviaires contre les effets perturbateurs des ondes émises par les installations radioélectriques tierces. Ce problème, déjà évoqué par le rapporteur Gilles Savary à l’Assemblée nationale, n’a pas pu être traité dans le cadre de la proposition de loi relative à l’exposition aux ondes électromagnétiques. Il est donc important de le régler ici.

Autre point important : le volet sécurité et sûreté ferroviaires. L’article 6 ter  A impose une remontée à l’Établissement public de sécurité ferroviaire, l’EPSF, des événements mettant en cause la sécurité ferroviaire, et prévoit un mécanisme de sanction en cas de manquement à cette obligation.

Je suis favorable à cette mesure, qui préfigure l’instauration d’une culture du compte rendu, compte tenu de l’importance qui s’attache aux enjeux de la sécurité ferroviaire : après le terrible accident de Brétigny-sur-Orge, il convient de mettre en valeur la mobilisation de l’ensemble des acteurs du système ferroviaire dans ce domaine.

L’article 6 ter énonce le principe du libre accès des forces de l’ordre aux véhicules ferroviaires pour l’exercice de leurs missions de protection de l’ordre public, et l’assortit d’une sanction pénale. Cette mesure vise à faciliter la présence policière à bord des trains nationaux comme étrangers.

À l’article 7, qui rattache la surveillance générale de la SNCF, la SUGE, à l’EPIC de tête, les députés ont prévu que la mobilisation de la SUGE serait systématique pour l’ensemble des opérateurs, dès lors que les tarifs associés à ses prestations sont transparents, non discriminatoires et contrôlés par un avis conforme de l’ARAF. Cette solution me paraît efficiente et de bon sens.

L’article 9 bis a été introduit par la commission du développement durable de l’Assemblée nationale, en coordination avec le dépôt de la proposition de loi organique relative à la nomination des dirigeants de la SNCF. Il s’agit de prévoir l’audition des deux membres du directoire et du président du conseil de surveillance de la SNCF devant les commissions compétentes du Parlement.

Aux articles 10, 11 et 16, les députés ont considérablement clarifié et sécurisé les opérations de transfert de propriété entre les trois EPIC, à la fois sur les plans juridique, comptable et fiscal ; ce travail technique a encore été amélioré par notre commission.

La question de la gestion des gares de voyageurs a été soulevée par plusieurs d’entre vous. Les députés ont prévu que le Gouvernement remettrait au Parlement un rapport sur ce sujet, pour présenter les conséquences d’un transfert des gares à SNCF Réseau ou à des autorités organisatrices de transports. Je suis favorable à cette clause de revoyure, dans la mesure où il n’est pas possible de traiter dès aujourd’hui de façon satisfaisante ce sujet éminemment complexe.

Quant à l’article 11 bis , il transfère à SNCF Réseau les terminaux de marchandises appartenant à l’État et gérés par SNCF Mobilités, ainsi que certaines installations de services autres que les gares de voyageurs et les centres d’entretien.

En commission, nous avons adopté une solution de compromis en ce qui concerne la liste servant de référence pour le transfert : en cas de désaccord, le transfert sera automatiquement constaté par le ministre sur la base de l’offre de référence 2013, qui comporte 399 cours fret, au lieu de l’offre de référence 2015, qui en comporte seulement 171. Notre principal souci a été d’assurer la pérennité du patrimoine ferroviaire (M. Louis Nègre opine.) : en effet, il s’agit d’éviter toute reconversion prématurée de biens potentiellement stratégiques, ou qui pourraient servir à d’autres opérateurs ferroviaires. (M. Roger Karoutchi s’exclame.)

Enfin, à l’article 6, nous avons approuvé l’ouverture aux salariés de RFF qui remplissaient les conditions d’embauche au statut lors de leur recrutement d’un droit d’opter pour le statut des cheminots. À l’article 14, nous nous sommes déclarés favorables au report du 1er  juillet 2015 au 1er  juillet 2016 de l’échéance fixée pour l’aboutissement de la convention collective, afin de laisser davantage de temps aux partenaires sociaux. Nous avons également entériné l’organisation, dans un délai d’un an à compter de la constitution du groupe public ferroviaire, d’élections professionnelles anticipées.

Au total, la commission du développement durable a estimé que le projet de loi de réforme ferroviaire instaurait des outils pertinents pour renforcer le système ferroviaire et assurer son avenir. Aussi l’avons-nous adopté, ainsi que la proposition de loi organique relative à la nomination des dirigeants de la SNCF. Mes chers collègues, je souhaite ardemment que notre assemblée manifeste à son tour un large soutien à cette réforme.

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