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Approbation accords entre l'Etat et les collectivités territoriales de Saint-Martin, Saint-Barthélémy et Polynésie française : intervention de Nicole BRICQ

Nicole BRICQ :

Madame la présidente, madame la ministre, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, à mes yeux, la proposition de loi organique qui nous est soumise est complexe. En préambule, je dirai qu'elle fonctionne un peu comme une poupée russe. J'ai bien compris qu'il s'agissait au départ d'un accord entre l'État et Saint-Martin, auquel des accords concernant d'autres collectivités d'outre-mer ont été greffés ; Mais cela nuit à la lisibilité du texte. Il aurait sans doute mieux valu prévoir plusieurs textes.
En effet, trois collectivités d'outre-mer sont concernées, Saint-Martin, Saint-Barthélemy et la Polynésie française. Elles ont pour seul trait commun d'être régies par l'article 74 de la Constitution, lequel prévoit – je le rappelle pour ceux qui liront le compte rendu des débats – que « les collectivités d'outre-mer ont un statut qui tient compte des intérêts propres de chacune d'elles au sein de la République. « Ce statut est défini par une loi organique, adoptée après avis de l'assemblée délibérante, qui fixe :
- les compétences de cette collectivité ». Par application de la Constitution, ces trois collectivités se trouvent ainsi proches, du point de vue du droit fiscal, de la situation de pays étrangers.  Le texte qui nous est soumis vise donc à autoriser l'approbation de quatre conventions entre l'État et ces collectivités, conventions qui ressortissent elles-mêmes à deux catégories.  Pour ce qui concerne Saint-Martin, collectivité d'outre-mer créée par la loi organique du 21 février 2007 et dotée d'une compétence fiscale similaire à celle d'un pays souverain, il s'agit d'éviter la double imposition des contribuables.
Des conventions du même type, cela a été rappelé, ont déjà été adoptées avec les autres collectivités d'outre-mer disposant d'une compétence fiscale. Il ne s'agit donc pas d'une première !
Pour Saint-Martin, la Polynésie française et Saint-Barthélemy, il s'agit d'accroître la transparence, à savoir l'échange de renseignements et des accords d'assistance administrative, entre le régime fiscal de la métropole et celui qui est applicable dans chacune des trois collectivités. N'oublions pas que, jusqu'à la loi organique de 2007, Saint-Martin et Saint-Barthélemy faisaient partie intégrante de la Guadeloupe. La convention fiscale établie entre l'État et Saint-Martin s'inspire largement du modèle prévu par l'OCDE ; elle est assortie des adaptations habituellement souhaitées par la France dans le cadre de la négociation d'accords fiscaux avec des pays tiers, ce qui explique que je prenne aujourd'hui la parole sur cette proposition de loi organique. En effet, la commission des finances, sous l'impulsion de M. Gouteyron, a entrepris depuis plusieurs mois un examen attentif des conventions fiscales signées avec des pays tiers et conformes au modèle OCDE.
Le choix de négocier à partir du document type établi par l'OCDE permet de couvrir l'ensemble des champs fiscaux et d'aboutir à une convention, vous l'avez dit, monsieur le rapporteur, qui pourra servir de modèle aux futures conventions du même type. Il a toutefois fallu tenir compte du fait qu'il ne s'agit pas d'une convention internationale : ainsi, l'article 23 de la convention prévoit qu'une loi organique sera nécessaire pour la dénoncer, tout comme une loi organique est nécessaire pour la conclure. M. le rapporteur y ayant fait allusion, je passe sur la règle de résidence fiscale particulière qui s'applique dans l'île. J'ajouterai simplement que la commission s'est interrogée sur le nombre de fonctionnaires en poste à Saint-Martin par rapport à la population totale, de 30 000 habitants, et la population active.
Après vérification, je me suis aperçue que les chiffres étaient à peu près équivalents à ceux qui sont relevés sur le territoire français. Il n'y a donc pas lieu de s'en émouvoir. Selon la direction de la législation fiscale, cette mesure fera perdre de 1 à 2 millions d'euros par an à l'État. Même s'il ne s'agit pas d'une grosse dépense, une telle estimation, qui va du simple au double, gagnerait à être affinée ! Je ne conteste pas cette décision, monsieur le rapporteur ! Je dis simplement que, par les temps qui courent, l'affectation de chaque centaine de milliers d'euros est examinée de près !
Cette somme contribuera à combler une petite partie du déficit de Saint-Martin, estimé entre 25 et 30 millions d'euros et dû à des difficultés financières et économiques. Soulignons en effet que, en quittant la Guadeloupe, la collectivité a perdu – cela pèse lourd ! – le bénéfice de l'octroi de mer. Il faut donc lui donner les marges de manœuvre financières nécessaires pour assainir sa situation, faute de quoi l'État serait appelé, en dernier ressort, à remédier à ses difficultés. Mieux vaut donc agir en amont qu'en aval ! Au demeurant, s'agissant de Saint-Martin, il conviendrait d'identifier, certainement dans un autre cadre, les facteurs de blocage en matière de développement économique endogène. Au cours de l'examen de la LODEOM, nous avions beaucoup insisté, avec mes collègues ultramarins, sur cette question.
J'en viens aux trois accords d'assistance administrative visés par les articles 2 à 4 de la proposition de loi organique, lesquels, reprenant le modèle fourni par l'OCDE, ont été enrichis pour faciliter les échanges de renseignements entre l'État et les collectivités concernées. Je vois deux intérêts à la conclusion de tels accords. En premier lieu, cela permettra à la France de répondre aux demandes de renseignements fiscaux provenant de pays tiers et concernant ces territoires. En second lieu, ces conventions autorisent – c'est extrêmement important à mes yeux – les agents des services fiscaux à aller contrôler sur place, d'une part, les investissements ayant bénéficié de divers dispositifs de défiscalisation applicables outre-mer, que j'évoquerai tout à l'heure, et, d'autre part, les personnes vivant à Saint-Martin ou à Saint-Barthélemy mais ayant toujours la qualité de résidents fiscaux de l'État. La LODEOM, du 27 mai 2009 a grandement facilité la conclusion de ces accords fiscaux, puisque son article 15 prévoit que les dispositifs de défis-calisation spécifiques à l'outre-mer ne seraient appli-
cables aux investissements réalisés à compter du 1er janvier 2010 dans ces collectivités que si celles-ci étaient en mesure d'échanger avec l'État les informations utiles à la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales. Cet article, d'après ce que l'on m'a dit, a beaucoup pesé dans la décision de la Polynésie française de signer un accord d'échange d'informations, alors que la directive européenne dite « épargne », dont on diffère sans cesse le réexamen et qui est destinée à mieux lutter contre les paradis fiscaux, ne lui était pas applicable.
Si je m'arrêtais là, mes chers collègues, vous penseriez que le groupe socialiste s'apprête à émettre un avis favorable sur ce texte. Cependant, celui-ci soulève des questions et, surtout, suscite de notre part certaines réticences. Première interrogation, dès lors que l'on applique la convention OCDE issue de la résolution adoptée en avril 2009 lors du G20 de Londres, où chacun s'était engagé à lutter contre les paradis fiscaux, n'est-il pas légitime de s'interroger sur la situation qui prévalait avant la signature de ces conventions ? Avions-nous affaire à des territoires non coopératifs, autrement dit des paradis fiscaux ? Pour sa part, M. Fleming en est certain, il vient de nous le dire, tel n'est pas le cas.
Je tiens à vous rassurer, mes chers collègues : au sens des définitions adoptées par les instances internationales, les collectivités d'outre-mer françaises ne sont ni des paradis fiscaux ni des places de blanchiment. Toutefois, nous sommes dans un entre-deux, et je suis soucieuse de ce que nous ferons par la suite. A priori, il doit être plus facile de contrôler ces territoires, grâce à l'échange automatique de renseignements fiscaux – nous y serions plutôt favorables –, que de s'attaquer aux règles fiscales des îles Caïmans ou au secret bancaire du Liechtenstein ! Toutefois, je veux rappeler la position constante du groupe socialiste en la matière : les règles de l'OCDE méritent d'être améliorées. La commission des finances a en effet pu le vérifier, en étudiant en détail les conventions passées avec des pays tiers. Elle a procédé, notamment, à des auditions régulières du secrétaire, qui se trouve être français, de l'un des groupes du Forum mondial sur la transparence et l'échange de renseignements, forum qui coordonne les contrôles. Bien que les règles de l'OCDE soient assez lâches, pour ne pas dire pire, elles ont le mérite d'exister et de constituer une référence internationale. Il faut donc préjuger que les nouvelles conventions signées par la
France faciliteront l'assistance administrative et le contrôle. Deuxième interrogation, ces conventions signifient-elles qu'aucun contrôle n'existait auparavant ? Nous sommes très attachés – le groupe socialiste n'est pas le seul, puisque M. le rapporteur général nous rejoint sur ce point – à ce que les dispositions de la loi de finances rectificative de décembre 2009 s'appliquent si l'on constate, en application de ces conventions fiscales, un défaut de coopération. Je nuancerai toutefois mon propos, en souhaitant que la brigade nationale de répression de la délinquance fiscale, récemment mise en place après de longs mois de préparation, procède à des contrôles. Il est vrai que la France, vous l'avez dit, madame la ministre, ne devrait plus être suspectée d'entretenir en son sein des paradis fiscaux subventionnés par le budget de l'État, ces territoires bénéficiant par ailleurs de nombreuses mesures de défiscalisation.
Comme vous pouvez le constater, mes chers collègues, mon propos est équilibré : j'ai pesé le pour et le contre, pour en arriver à une position plutôt favorable. Nous nourrissons cependant deux réticences. La première concerne la collectivité territoriale de Saint-Barthélemy, qui fait l'objet de l'article 4 de la proposition de loi organique. La situation de ce territoire n'est pas identique à celle de Saint-Martin, qui rencontre des difficultés économiques et financières. Saint-Barthélemy, pour sa part, est beaucoup moins peuplé et, sans vouloir vexer personne, d'autant que mon collègue Michel Magras n'est plus là, bien plus « opulent ». Surtout, il n'y existe aucune fiscalité directe.
Nous voterons donc contre cet article 4. En effet, contrairement à Saint-Martin, qui a fait la démarche de déposer l'ensemble de sa convention, Saint-Barthélemy a procédé à une démarche a minima, et ce alors que la loi organique impose que la convention fiscale soit le plus rapidement possible effective et complète. Or elle ne l'est que sur un point. La convention fiscale est, en effet, l'un des cadres importants des relations entre l'État et les collectivités d'outre-mer et pour la vie quotidienne des résidents. Si nous votions l'article 4 tel qu'il est rédigé, nous ferions le choix délibéré de remettre aux calendes grecques la signature d'une réelle convention fiscale entre Saint-Barthélemy et l'État. Or cette convention fiscale est attendue par les habitants de Saint-Barthélemy qui, faut-il le préciser, ne roulent pas tous sur l'or. Si le territoire est « opulent », comme je l'ai dit, on n'y trouve pas que des riches !
Enfin, il faut revenir sur le rôle de la défiscalisation dans ces territoires. Notre collègue Roland du Luart, dans son rapport d'information de novembre 2002 intitulé La défiscalisation dans les départements et les territoires d'outre-mer, fait au nom de la commission des finances, pointait les risques engendrés dans ces territoires par les mesures de défiscalisation, ainsi que « l'absence de procédures de contrôle et le nombre incertain de sanctions ». Aussi, la meilleure manière d'aider ces territoires est-elle de multiplier les sources de défiscalisation, autrement dit les niches fiscales ?
Aux niches fiscales, le groupe socialiste a toujours clairement préféré les subventions. C'est la position qu'il a toujours défendue dans les débats consacrés à cette question. Surtout, ces mécanismes de défiscalisation peuvent être propices à la fuite de capitaux, car la tentation est forte de mobiliser ces niches pour réinvestir dans un circuit légal des fonds qui ne le sont pas. Dès qu'il y a défiscalisation, le fisc est moins présent et, fort logiquement, moins regardant sur l'origine des fonds !
Il faut donner des moyens financiers à ces collectivités, en particulier à Saint-Martin pour que celle-ci puisse équilibrer son budget. S'agissant de cette île, à laquelle vous êtes très attaché, mon cher collègue Fleming, j'ai entendu dire que la frontière entre ses parties hollandaise et française était largement virtuelle, les mouvements bancaires entre l'une et l'autre étant fréquents et peu contrôlés. J'ajoute que la présence de casinos crée une suspicion certaine, car l'on sait très bien que ces établissements peuvent être utilisés pour « légaliser » des fonds d'origine illicite.
En conclusion, il faut espérer que cette proposition de loi organique permettra au fisc d'exercer un réel contrôle. La brigade nationale de répression de la délinquance fiscale, issue de la loi du 30 décembre 2009 de finances rectificative, étant désormais opérationnelle, il n'existe aucune raison, à nos yeux, qu'elle n'exerce pas ses prérogatives, autant qu'elle en a les moyens.
Le groupe socialiste votera contre l'article 4 relatif à la convention entre l'État et Saint-Barthélemy pour les raisons que j'ai indiquées. Par logique pure, nous nous abstiendrons sur le texte comme nous l'avons fait chaque fois qu'une convention fiscale de type OCDE avec des États ou des territoires étrangers nous était soumise.