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PLFSS 2012 : intervention de Christiane Demontès

Thématique : Solidarité/Santé/Sécurité sociale

Date : 7 novembre 2011

Type de contenu : Intervention

Mme Christiane Demontès, rapporteure de la commission des affaires sociales pour l’assurance vieillesse.

Monsieur le président, mesdames les ministres, madame la présidente de la commission des affaires sociales, monsieur le rapporteur général, mes chers collègues, je précise d’emblée que mon intervention ne prendra pas en compte les mesures annoncées aujourd’hui par le Premier ministre. En effet, madame la ministre nous l’a confirmé, dès que nous aurons voté – ou non ! – le présent projet de loi de financement de la sécurité sociale, ces mesures feront l’objet d’un projet de loi de financement rectificative – j’espère qu’il n’y en aura qu’un, mais sait-on jamais ! (Sourires sur les travées du groupe socialiste-EELV.)

L’an dernier, lors de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, le débat sur la branche vieillesse suivait de quelques jours l’adoption par le Parlement, après une longue discussion, notamment au Sénat, du projet de loi portant réforme des retraites. Ce projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 solde donc, pour ainsi dire, la première année d’application de cette réforme des retraites. Nous venons d’ailleurs d’apprendre que cette loi sera modifiée pour permettre une application anticipée du recul des bornes d’âge dès 2017 au lieu de 2018.

Aujourd’hui, comment peut-on analyser la situation de la branche vieillesse ? Son niveau de déficit se révèle très élevé et devrait le rester durablement : après avoir atteint un sommet en 2010, ce déficit demeure considérable en 2011 et il ne sera pas significativement réduit en 2012. Pis encore, l’assurance vieillesse représentera un poids croissant dans une dette sociale en forte augmentation. Une partie de ces déficits restera nécessairement à financer par des recettes nouvelles qui, à ce jour, n’ont pas été définies. En 2012, les déficits ne seront donc pas significativement réduits.

Je veux d’ailleurs relever tout de suite la dégradation du solde financier de deux régimes.

Tout d’abord, la branche retraite du régime des exploitants agricoles, dont les dettes seront reprises jusqu’à 2010, vous nous l’avez dit, madame la ministre, continuera de connaître un déficit très important en 2011 et au-delà, malgré les 400 millions d’euros de recettes supplémentaires qui lui seront affectés à partir de 2012.

Les causes démographiques de ce déséquilibre sont parfaitement connues. La subvention d’équilibre de l’État a été supprimée depuis 2009 – rappelez-vous, chers collègues, le Fonds de financement des prestations sociales agricoles, le FFIPSA, a alors été supprimé –,…

 

. … et il faudra nécessairement rétablir des ressources de niveau équivalent. En attendant, la Mutualité sociale agricole, la MSA, va être autorisée à emprunter jusqu’à 2,9 milliards d’euros en 2012.

Ensuite, la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales, la CNRACL, est pour sa part en déficit depuis 2010, et le manque dépassera les 600 millions d’euros l’année prochaine. Il résulte en partie du reversement à l’État des cotisations perçues au titre des agents transférés aux collectivités territoriales, en particulier aux régions et aux départements.

Les prévisions de recettes de l’assurance vieillesse pour 2012 laissaient envisager une augmentation de 4,2 % pour le régime général, de 4,3 % pour l’ensemble des régimes de base et de 2,9 % pour le Fonds de solidarité vieillesse, ou FSV. Rappelons néanmoins que ces prévisions sont – ou plutôt étaient ! – établies sur la base d’une hypothèse de progression de la masse salariale identique à celle de 2011, soit 3,7 % ; j’utilise maintenant l’imparfait puisque vous venez de nous annoncer, madame la ministre, que cette hypothèse était rectifiée à 3 %... Je rappelle que l’UNEDIC, voilà déjà plusieurs mois, avait retenu une hypothèse de progression de la masse salariale de 2,8 % pour 2012. Le maintien de cette progression à 4 %, annoncé pour 2013 et les années suivantes, nous semble tout à fait aléatoire !

Je veux également rappeler que l’amortissement des déficits à venir entre 2011 et 2018 pour la branche vieillesse et le FSV a fait l’objet l’an passé d’un traitement spécifique, à travers la mobilisation anticipée du Fonds de réserve pour les retraites, le FRR, qui devra transférer ses actifs à la Caisse d’amortissement de la dette sociale, la CADES, dont la durée a d’ailleurs été prolongée jusqu’à 2024. Le FRR, je le rappelle, avait été créé en 1999 afin de constituer et gérer des réserves financières pour contribuer au financement des régimes de retraite à partir de 2020. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 a remis en cause cette mission initiale du FRR et programmé sa disparition.

Je veux encore et surtout insister sur la situation du Fonds de solidarité vieillesse – les indications que vous nous avez données, madame la ministre, ne nous incitent pas à l’optimisme ! – dont les missions ont été élargies au fil des ans, afin qu’il prenne en charge une fraction toujours plus importante de la part non contributive des retraites.

Toutefois, le Fonds n’est malheureusement pas doté de ressources en rapport avec ce rôle fondamental : en 2009, il a perdu 0,2 point de contribution sociale généralisée, ou CSG, au profit de la CADES. Les autres recettes affectées au FSV sont loin d’avoir le même rendement que la CSG et leur produit est même parfois très aléatoire.

Ainsi, la part de la contribution sociale de solidarité des sociétés versée au FSV varie fortement, selon les résultats du régime social des indépendants. De même, le fonds n’a pas obtenu le montant qu’il attendait des taxes sur les « retraites chapeau ». Dans le même temps, les dépenses du FSV augmentent à un rythme soutenu. Tel est notamment le cas de la compensation due aux caisses pour les périodes de chômage des assurés, et rien n’indique, aujourd’hui, que cette dépense se stabilisera, contrairement aux prévisions annoncées lors de la réforme des retraites.

Finalement, le FSV a surtout servi de réceptacle au transfert comptable des déficits des régimes d’assurance vieillesse. Je considère que cette fragilisation du financement du fonds n’est pas acceptable, car elle n’est pas de nature à consolider, sur le long terme, les mécanismes de solidarité destinés aux assurés dont les parcours professionnels sont les moins favorables.

Enfin, je voudrais revenir sur le scénario de retour à l’équilibre à l’horizon de 2018 qui nous a été présenté l’année dernière.

Je constate tout d’abord que, sans recettes supplémentaires et sur la base du cadrage macroéconomique retenu par le projet de loi, le besoin de financement du régime général ne sera pas couvert en 2018. Comme l’a indiqué devant la commission le directeur de la Caisse nationale d’assurance vieillesse, la CNAV, il faudra donc trouver des recettes nouvelles en rapport avec la progression des dépenses pour éviter le creusement de nouveaux déficits.

Par ailleurs, comme on pouvait le pressentir, ce cadrage est désormais fortement remis en cause sous l’effet de la crise économique et financière.

La révision des hypothèses de croissance se répercutera nécessairement sur le rendement des recettes. Toutefois, c’est principalement l’évolution de la situation de l’emploi qui sera déterminante pour la réalisation du retour à l’équilibre : d’une part, elle influe sur les charges du FSV au titre de la compensation des périodes de chômage ; d’autre part, le Gouvernement tablait sur un rétablissement de la situation financière de l’UNEDIC pour transférer à l’assurance vieillesse des cotisations d’assurance chômage. Or les données les plus récentes montrent malheureusement que les perspectives financières de l’assurance chômage continueront à se dégrader en 2012 : n’oublions pas que l’UNEDIC table aujourd’hui sur une persistance de ses déficits, sa dette cumulée passant de 11 milliards d’euros en 2011 à 12,7 milliards d’euros en 2012. Il est alors difficile d’imaginer des transferts provenant de l’UNEDIC !

C’est dans ce contexte d’incertitude majeure sur l’avenir financier de l’assurance vieillesse qu’intervient la mise en œuvre de la réforme des retraites. À mon sens, ce contexte ne fait que renforcer certaines des préoccupations soulevées lors du débat qui s’est tenu l’an dernier.

Je pense d’abord à la situation des seniors : on nous avait dit qu’il suffirait de reculer les bornes d’âges pour les voir travailler plus !

 

Nous constatons, sur les douze derniers mois, une augmentation de près de 15 % du nombre de chômeurs de plus de cinquante ans, ce qui n’incite pas à l’optimisme quant au niveau d’emploi des seniors. Quel sera le sort des demandeurs d’emploi les plus âgés lorsqu’ils arriveront en fin de droits ?

Le Gouvernement, nous avons pu le constater ces derniers mois, a tergiversé : l’allocation équivalent retraite, l’AER, supprimée une première fois à la fin de 2008, a été maintenue « à titre exceptionnel » en 2009, puis de nouveau prorogée en 2010. Sur l’initiative de notre commission, le Sénat a permis qu’elle soit prolongée pour les bénéficiaires qui la percevaient à la fin de 2010, jusqu’à ce qu’ils atteignent le nouvel âge de départ en retraite. Finalement, le Gouvernement a annoncé la création prochaine d’une allocation transitoire de solidarité, ou ATS, réservée aux générations nées entre 1951 et 1953. On peut craindre que cette mesure n’apporte pas une réponse satisfaisante aux chômeurs confrontés aux conséquences du relèvement de l’âge de départ à la retraite.

En ce qui concerne la prise en compte de la pénibilité, nous avons évoqué, lors de l’audition des ministres, la déception ressentie au vu des conditions très restrictives imposées par les décrets d’application pour le bénéfice de la retraite anticipée. Ainsi, les salariés concernés devront notamment justifier de leur exposition pendant dix-sept ans à des facteurs de risque et présenter un taux d’incapacité compris entre 10 % et 20 %.

En ce qui concerne la prévention de la pénibilité, qui doit faire l’objet de négociations de branches et d’accords d’entreprises, il semble que la situation n’ait guère évolué. Il n’y aura aucune obligation de négocier des accords pour les entreprises dont moins de 50 % des effectifs sont exposés à des facteurs de risques.

Nous ne pouvons également que réitérer nos inquiétudes quant aux conséquences du report à 67 ans de l’âge d’attribution du taux plein pour les assurés n’ayant pas bénéficié d’un parcours professionnel continu – je pense bien évidemment aux femmes.

Je regrette aussi que la réforme n’ait pas traité la question des pensions de réversion, qu’il s’agisse de leur montant ou de leurs conditions d’attribution, notamment pour prendre en compte les nouvelles formes de vie en couple, en particulier le PACS.

 

Plus généralement, les conséquences de l’application de la réforme sur le niveau futur des pensions et des taux de remplacement, quoi que vous disiez, madame la ministre, restent encore mal évaluées.

Je veux enfin insister sur les constats sévères de la Cour des comptes concernant, en particulier, les aides publiques à l’épargne retraite, dont le montant a été chiffré par cette institution à près de 2,4 milliards d’euros par an.

D’une part, la Cour relève que le régime de l’épargne retraite entraîne un effet d’aubaine pour certaines catégories socioprofessionnelles qui ont déjà accès, pour compléter leurs pensions de retraites, à d’autres formes d’épargne ; d’autre part, elle préconise que les aides publiques à l’épargne retraite soient réorientées vers les salariés du secteur privé disposant de faibles revenus, qui risquent de voir à l’avenir le taux de remplacement de leurs pensions de retraite diminuer. Dans le contexte actuel des finances publiques, notamment des finances sociales, il paraît indispensable de réexaminer la pertinence de ces dispositifs, au même titre que celle des « niches » fiscales et sociales.

En conclusion, il apparaît, pour la branche vieillesse comme pour l’ensemble de ce projet de loi de financement de la sécurité sociale, que le Gouvernement navigue à vue, oscillant, comme l’a rappelé M. le rapporteur général de la commission des affaires sociales, entre négligence et irresponsabilité : ce projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012, pas plus que les précédents, n’apporte les solutions nécessaires à la sauvegarde du système de protection sociale. Et je crains fort que le projet de loi de financement rectificative que vous nous avez annoncé ne nous fasse pas avancer davantage !

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