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PLFSS 2012 : intervention de Jean-Pierre Caffet

Thématique : Solidarité/Santé/Sécurité sociale

Date : 7 novembre 2011

Type de contenu : Intervention

M. Jean-Pierre Caffet , rapporteur pour avis de la commission des finances.

Monsieur le président, madame la ministre, madame la présidente de la commission des affaires sociales, monsieur le rapporteur général de la commission des affaires sociales, mes chers collègues, ce matin même, quelques heures avant d’entamer ce débat, la représentation nationale se trouvait dans l’incertitude et l’expectative : incertitude sur la sincérité de ce projet de loi de financement de la sécurité sociale fondé, à l’évidence, sur des hypothèses macroéconomiques pour le moins optimistes ; expectative résultant de l’indécision dont le Gouvernement faisait preuve pour ajuster son projet aux nouvelles perspectives d’environnement économique pour notre pays l’an prochain.

 

 

Et ce n’est que vers midi que nous avons eu connaissance du nouveau train de mesures d’austérité prises par le Gouvernement.

 

Pour l’essentiel, en ce qui concerne la sécurité sociale, ces mesures portent donc, nous en avons eu la confirmation, sur l’avancement d’un an du calendrier de report de l’âge légal de départ à la retraite, sur la réduction à 2,5 %, et non plus à 2,8 %, de la progression de l’Objectif national des dépenses d’assurance maladie, l’ONDAM, et sur la désindexation de certaines prestations sociales, je pense notamment aux prestations familiales.

À l’heure qu’il est, nous ne connaissons ni l’impact de ces mesures sur le projet de loi qui nous est proposé ni leurs conséquences sur les comptes de la sécurité sociale à l’horizon de 2018, puisque le Gouvernement a fait le choix de recourir à un texte rectificatif, ce dont nous prenons acte.

Finalement, s’il y a une certitude dans ce projet de loi, c’est celle de la poursuite des déficits, donc de l’accumulation de la dette sociale qui pèsera sur les générations futures. Car après une année 2010 marquée par un déficit historique des régimes obligatoires de base et du Fonds de solidarité vieillesse de 29,6 milliards d’euros, soit 1,5 point de PIB, l’exercice 2011 se caractérise encore par un niveau particulièrement élevé de déficit, soit 24 milliards d’euros, en dépit d’une relative modération des dépenses et, surtout, d’une bonne tenue de la masse salariale.

Quant au déficit tendanciel pour 2012, soit avant les mesures adoptées dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2011 de septembre dernier, avant les dispositifs proposés dans le cadre du présent PLFSS et, par construction, avant les mesures annoncées ce matin, il demeure pour le moins préoccupant – c’est un euphémisme – puisqu’il atteindrait 27,4 milliards d’euros, soit trois fois le déficit des régimes obligatoires de base et du FSV de 2007.

 

Certes, il y a la crise, que personne ne songe à sous-estimer, encore moins à nier. Néanmoins, comme l’a rappelé la Cour des comptes dans son rapport de septembre 2011 sur la sécurité sociale, « le niveau exceptionnellement élevé des déficits [de la sécurité sociale] ne s’explique que partiellement par la crise économique ». En effet, « les facteurs structurels expliquent environ 0,7 point d’un déficit qui a représenté 1,2 point de PIB en 2010 », soit plus de la moitié du déficit. C’est en effet avec un handicap de près de 10 milliards d’euros que notre système de protection sociale a dû affronter la crise économique.

Pour 2012, un nouvel effort important – plus de 6 milliards d’euros – nous est proposé concernant les recettes.

Près de la moitié de ces recettes ont d’ores et déjà été prévues dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2011 de septembre dernier, qu’il s’agisse du doublement de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance à laquelle sont assujettis les contrats de santé « solidaires et responsables », de l’augmentation de 12,3 % à 13,5 % du taux des prélèvements sociaux sur les revenus du capital ou de la réforme du régime des plus-values immobilières hors résidence principale.

Le reste des recettes sera introduit dans le présent projet de loi de financement de la sécurité sociale, dans le projet de loi de finances pour 2012 – comme la taxe sur les boissons sucrées – ou fera l’objet de mesures réglementaires.

Comme les années passées, les mesures de recettes proposées consistent principalement en des réductions timides de niches sociales ou de comportements d’optimisation fiscale, comme la réintégration des heures supplémentaires dans le calcul du coefficient des allégements généraux sur les bas salaires – je reconnais que cette mesure va dans le bon sens –, l’augmentation du forfait social ou l’homogénéisation de l’assiette de la contribution sociale de solidarité des sociétés.

Elles sont également complétées par d’assez nombreuses révisions ou introductions de taxes dites « comportementales » : révision du barème de la taxe sur les véhicules de société, relèvement des droits sur les boissons alcoolisées, hausse du prix du tabac, création d’une taxe sur les boissons sucrées.

Si l’on ne peut que partager les objectifs de santé publique affichés, il est néanmoins patent et que ces augmentations de taxes comportementales ne sont que des mesures d’urgence destinées à redresser les comptes sociaux. Et il est tout à fait regrettable que le Gouvernement fasse l’économie d’une politique de prévention, laquelle serait pourtant nécessaire.

Outre que certaines de ces mesures ne me semblent pas acceptables en tant que rapporteur pour avis de la commission des finances, elles ne constituent aucunement des mesures structurelles susceptibles de permettre la maîtrise des déficits dans les années qui viennent.

Il convient en effet de noter que, malgré ces recettes nouvelles et un effort sur les dépenses portant essentiellement sur l’assurance maladie – à hauteur de 2 milliards d’euros –, effort qui sera augmenté dans le projet de loi de financement rectificative, de l’ordre de 500 millions d’euros si j’ai bien compris, le déficit de l’ensemble des régimes obligatoires de base et du FSV atteindra près de 19 milliards d’euros en 2012, soit plus du double de celui qui a été constaté en 2007.

Quant aux projections pluriannuelles annexées au présent PLFSS, soit avant intégration des mesures annoncées ce matin, elles ne laissent entrevoir qu’une stabilisation de ce même déficit autour de 14 milliards d’euros à l’horizon 2015, contre 8,9 milliards d’euros en 2007.

Certes, le Gouvernement a révisé à la baisse sa prévision de croissance pour 2012, l’hypothèse retenue étant désormais de 1 %, au lieu de 1,75 % initialement. Il a également révisé à la baisse l’hypothèse de progression de la masse salariale, fixée à 3 % au lieu de 3,7 %.

Cependant, malgré cette révision à la baisse, les hypothèses de progression de la masse salariale à moyen terme paraissent très incertaines. Or chacun connaît la très grande sensibilité du solde du régime général à l’évolution de la masse salariale : comme l’a rappelé tout à l’heure M. le rapporteur général, une variation d’un point de cette dernière modifie le solde du régime général d’environ 2 milliards d’euros, dont près de la moitié pour l’assurance maladie. Cela donne une idée de l’ampleur des efforts supplémentaires qui devront être accomplis.

Par ailleurs, je tiens à rappeler que cette situation s’inscrit au lendemain d’importantes mesures prises en 2011, lesquelles ont modifié en profondeur le financement de notre régime de protection sociale.

À l’automne dernier, la loi organique relative à la gestion de la dette sociale et la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 ont en effet procédé à l’opération de reprise de dette la plus importante depuis la création de la CADES en 1996.

Cette reprise de dette est exceptionnelle à trois égards. Elle l’est d’abord par son ampleur : au total, ce sont 130 milliards d’euros qui seront transférés à la Caisse entre 2011 et 2018, soit quasiment l’équivalent des déficits qui lui ont été transmis depuis sa création. Elle l’est ensuite par son étalement dans le temps. Elle est enfin exceptionnelle par son mode de financement, ses ressources ayant été fortement accrues et diversifiées.

Compte tenu de la situation actuelle, de nouvelles dettes devront très certainement être transférées prochainement à la CADES. En effet, le schéma esquissé à l’automne dernier n’apporte pas, contrairement aux déficits de la branche vieillesse, de solutions aux déficits à venir des branches maladie et famille. Or, selon les annexes du présent projet de loi de financement, après les mesures proposées dans le PLFSS, mais avant celles qui ont été annoncées ce matin – la plupart d’entre elles ne valant que pour 2012 –, le déficit cumulé des branches maladie et famille du régime général sur la période 2012-2015 devrait dépasser les 20 milliards d’euros.

Il convient également de rappeler que des réformes ont été reportées, comme celle sur la perte d’autonomie des personnes âgées,...

 

… et que d’autres, quand elles ont été engagées, demeurent inabouties d’un point de vue financier, à l’instar de la réforme des retraites, que le Gouvernement met beaucoup en avant.

J’en veux pour preuve que, dans son dernier rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, la Cour des comptes estime que l’impact de la réforme sur le solde des régimes de retraite a été largement surévalué par le Gouvernement, compte tenu notamment des hypothèses optimistes prises en compte pour établir les projections d’évolution des comptes des régimes de retraite, lesquelles étaient fondées sur un abaissement à 4,5 % du taux de chômage en 2024.

Je note, en outre, que bien que la réforme des retraites soit présentée comme entièrement financée, des mesures nouvelles à destination de la Caisse nationale d’assurance vieillesse, à hauteur de 949 millions d’euros pour 2012, sont proposées, ce qui laisse perplexe sur le bouclage financier de la réforme. Et je ne parle pas, bien évidemment, des mesures annoncées ce matin, puisque nous n’en connaissons pas encore le chiffrage. Nous ne découvrirons que lors de l’examen du PLFSS rectificative leur impact sur les comptes de la branche vieillesse.

Enfin, je souligne, ou plutôt je rappelle, que nous ne connaissons pas l’impact à moyen et à long terme sur la branche vieillesse de la mesure d’âge annoncée ce matin.

Indépendamment de ce nouveau train de mesures d’austérité, vous comprendrez, madame la ministre, que la commission des finances n’ait pu avaliser votre projet et qu’elle ait souhaité le modifier par un certain nombre d’amendements, dans une perspective à la fois d’efficacité économique et de justice sociale.

À ce stade, je n’en commenterai que deux.

Le premier de ces amendements a pour objet la suppression du doublement de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance à laquelle sont assujettis les contrats de santé solidaires et responsables, une imposition que n’ont guère évoquée, sauf erreur de ma part, les ministres qui se sont succédé à la tribune tout à l’heure.

Tout indique que cette mesure est inique.

Tout d’abord, personne ne remet en cause cette dépense fiscale, certainement pas le comité chargé d’évaluer l’ensemble des dépenses fiscales et des niches sociales, dit « comité Guillaume », qui lui a attribué la note maximale en termes d’efficacité. Ensuite, l’alourdissement de cette taxe se répercuterait inévitablement sur les adhérents des mutuelles, en écartant encore un peu plus de la protection contre la maladie les plus démunis de nos concitoyens. Enfin, cette mesure pose plus largement la question de l’architecture de notre système de protection sociale, lequel repose d’un côté sur l’assurance maladie de base et, de l’autre, sur l’assurance maladie complémentaire ; la question de l’accès à cette dernière est d'ailleurs plus particulièrement encore posée.

Mes chers collègues, je vous proposerai donc un autre moyen de dégager 1,1 milliard d’euros, qui ne pèsera pas sur les assurés, à savoir une hausse de trois points du forfait social et une hausse de 0,5 point des prélèvements sociaux sur les revenus du capital.

 

Le second amendement vise sans doute l’une des mesures les plus coûteuses et les moins efficaces votées dans le cadre de la loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat du 21 août 2007 : il s’agit des exonérations fiscales et sociales sur les heures supplémentaires, qui représentent aujourd’hui pour les finances publiques un coût total de 4,9 milliards d’euros, dont 3,4 milliards d’euros pour les organismes de sécurité sociale.

 

Le Conseil des prélèvements obligatoires a estimé en effet dans un rapport que « l’efficience du dispositif semble très limitée, le gain en PIB étant en tout état de cause inférieur au coût de la mesure ».

 

Quant à l’étude du Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale,…

 

une instance associant la majorité et l’opposition, elle conclut à l’inefficacité de ce dispositif, marqué par un fort effet d’aubaine, et recommande la suppression au moins de la partie employeur des exonérations de cotisations sociales, avant sa disparition totale.

 

Pour conclure, la commission des finances portant un jugement négatif sur ce PLFSS, tel qu’il résulte des travaux de l’Assemblée nationale, elle aura à cœur de le modifier en profondeur.

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