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PPL sur la représentation des communes au sein des conseils communautaires : l'intervention de Eric Kerrouche

Thématique : Collectivités territoriales

Date : 24 janvier 2019

Type de contenu : Intervention

Éric Kerrouche :

Madame la présidente, madame la ministre, madame la rapporteur, le désenchantement qui touche les élus locaux et les risques qu’il représente pour notre démocratie locale ont été largement documentés par la presse. Ce désenchantement a aussi été rendu manifeste par l’enquête conduite par la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation et par celle qui a été commanditée au Cevipof par l’Association des maires de France. Je vous ai posé deux questions écrites, madame la ministre, pour connaître le nombre de démissions d’élus locaux intervenues depuis 2014. Je ne doute pas que vos services sont en train d’y répondre…

Le fait que l’intercommunalité puisse parfois être mal vécue compte parmi les motifs de ce que l’on a pu qualifier de blues  des élus locaux. Certains élus, en particulier les élus non communautaires, peuvent éprouver un sentiment de dilution et de dépossession, dont l’origine, mon cher collègue Collombat, ne se trouve pas uniquement dans la dernière loi d’organisation territoriale.

S’il n’y a pas de raison unique au malaise des élus locaux, la crispation autour du sujet de l’intercommunalité amène à s’interroger sur les relations entre celle-ci et les communes. C’est précisément à cette question que la proposition de loi du groupe socialiste et républicain tend à répondre, au moins en partie, en consolidant la place des communes au sein de l’intercommunalité par une amélioration de la représentation et un meilleur accès à l’information.

Dans cette optique, aussi contre-intuitif que cela puisse paraître, l’esprit de la coopération intercommunale nécessite parfois que l’on dépasse le simple critère de la proportionnalité démographique afin d’aller vers une nouvelle clé de répartition qui pourrait inspirer d’autres travaux à venir.

La France a privilégié, pour les communes, une voie médiane, celle de l’intercommunalité, plutôt que la fragmentation ou la fusion. Cette coopération intercommunale a ainsi constitué un outil de sauvegarde des communes, qui continuent d’exister en son sein.

Or communes et intercommunalité sont « siamoises » : les deux niveaux sont intrinsèquement liés, ils ont besoin l’un de l’autre, même si chacun continue à mener son existence propre. Il est donc nécessaire que l’ensemble des conseillers municipaux puissent être informés de ce qui se passe à l’étage intercommunal. C’est la condition sine qua non  pour que la démocratie intercommunale soit vraiment fonctionnelle. En ce sens, la solution présentée au travers de l’article 2 de la proposition de loi semble tout à fait performante.

La question de la juste représentation reste cependant centrale. Cela impose à notre sens de compléter le critère de proportionnalité démographique, car le recours exclusif à celui-ci peut parfois conduire à une accentuation des inégalités de représentation.

Dans l’état actuel des choses, on observe une sous-représentation des communes moyennes, notamment, et l’existence d’un étau trop contraignant posé, de fait, par la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Malgré les règles instaurées par le législateur, le constat partagé par la plupart d’entre nous est celui d’une sous-représentation de certains conseils municipaux au sein des organes délibérants de nombre d’intercommunalités.

Par ailleurs, la mise en place d’un accord dit « local » permettant de corriger des écarts de représentation est soumise à des contraintes extrêmement fortes. Je n’y reviendrai pas, mais la jurisprudence Salbris , complétée par celle qui concerne la métropole Aix-Marseille-Provence, a complexifié la mise en œuvre d’un accord local, ce qui a, d’une certaine façon, porté atteinte au fondement du contrat intercommunal.

On se trouve ainsi dans cette situation étonnante où un accord local assurant précédemment une meilleure représentativité et une meilleure acceptabilité de l’intercommunalité est devenu inconstitutionnel, alors qu’un accord légal, qui peut aussi présenter de fortes ruptures de proportionnalité démographique, est, quant à lui, constitutionnel. Il en résulte que si la commune principale est mieux représentée, c’est au détriment d’autres communes, notamment des communes intermédiaires. Malgré le vote de la loi de 2015, les accords locaux doivent donc être transformés.

La nouvelle clé de répartition proposée au travers du texte issu de la commission des lois nous semble intéressante. À cet égard, je tiens à saluer le travail de Mme la rapporteur : nous savons tous que le sujet est d’une simplicité évidente. (Sourires.) Nous avons ainsi abouti à la coconstruction avec la DGCL et la commission des lois d’une solution qui nous paraît tout à fait efficace. Cela montre qu’il est possible, dans cette assemblée, de transcender les clivages pour travailler ensemble quand il s’agit des territoires.

Il nous est apparu à tous essentiel d’assurer une meilleure représentation des communes, singulièrement de celles qui sont dans un entre-deux et de desserrer l’étau de la jurisprudence constitutionnelle.

La proposition de loi, telle qu’amendée, débouche donc sur une solution pour le calcul de la répartition des sièges qui nous semble tout à fait efficiente. Elle vise, d’une part, à mettre en place un mode de détermination de la représentation des communes au sein de l’EPCI tenant compte non seulement de la population de l’EPCI, mais aussi du nombre de communes, et, d’autre part, à apporter deux assouplissements au régime actuel, trop contraignant, de l’accord local de répartition des sièges, par l’augmentation de 25 % à 45 % du volant de sièges supplémentaires susceptibles d’être créés et par l’ajout d’une nouvelle dérogation au « tunnel » des plus ou moins 20 %. J’espère que Mme la ministre soutiendra un texte qui reprend des propositions qu’elle défendait quand elle était sénatrice… (Sourires.)

Quand bien même d’autres règles pourraient être imaginées, par exemple pour tenir compte des morphotypes de communautés, ce dispositif nous semble intéressant. Il vient aménager de façon intelligente la loi NOTRe, dont il faut bien constater les limites en matière de représentativité des conseils intercommunaux.

Enfin, en ce qui concerne l’article 2, mieux associer les conseillers municipaux aux décisions communautaires est une nécessité absolue si nous voulons que le couple commune-intercommunalité puisse mieux fonctionner à l’avenir. Le dispositif auquel nous avons abouti à l’issue des travaux de la commission est un compromis. Il représente un premier pas, il renforce l’information ; sans doute devrons-nous aller plus loin.

Pour conclure, je dirai que cette proposition de loi, que nous pourrions d’ailleurs revoir très prochainement, interroge les choix juridiques du Conseil constitutionnel, ce qui n’est pas un crime de lèse-majesté. En effet, derrière les choix juridiques du Conseil constitutionnel, il y a des choix méthodologiques, qui ne sont jamais neutres.

Que l’on retienne la méthode du plus fort reste ou celle de la plus forte moyenne a des conséquences. Que l’on distribue les parlementaires selon la méthode de Jefferson ou selon la méthode d’Adams a des conséquences.

En outre, la question des critères pourrait éventuellement être reprise dans le cadre de la réflexion sur le Sénat. En effet, la prise en compte de la démographie en tant que telle ne suffit pas toujours à assurer la démocratie : pour une meilleure représentation démocratique, il faut qu’elle soit balancée par des critères territoriaux.

Bien entendu, si parfaite que soit la représentativité d’une assemblée, la faiblesse de ses pouvoirs la rendra fatalement inefficace, voire illégitime, mais nous aurons, espérons-le, l’occasion de revenir sur ce point ultérieurement, lors du débat sur la réforme constitutionnelle. Dans cette attente, nous pensons que cette proposition de loi permettra malgré tout d’améliorer une situation qui n’est pas satisfaisante dans un grand nombre d’EPCI.

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