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PPL sur la représentation des communes au sein des conseils communautaires : l'intervention de Jean-Pierre Sueur

Thématique : Collectivités territoriales

Date : 24 janvier 2019

Type de contenu : Intervention

Jean-Pierre Sueur auteur de la proposition de loi :

Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, je suis très heureux d’avoir l’occasion de vous présenter la proposition de loi qu’Éric Kerrouche, Marc Daunis, Patrick Kanner et moi-même avons préparée. Cette proposition de loi a donné lieu à un travail préparatoire important et à de nombreux débats au sein de la commission des lois. Je veux dire ici combien j’ai apprécié le travail que nous avons mené conjointement, sous la houlette du président de la commission, Philippe Bas, avec Mme Maryse Carrère, rapporteur. Je tiens en outre à saluer l’aide précieuse qui nous a été apportée par les membres du cabinet de Mme la ministre, qui manifeste depuis longtemps son intérêt pour ces sujets, et par la direction générale des collectivités locales, la DGCL. En effet, nous devions vérifier un certain nombre d’hypothèses, et la DGCL nous a apporté tout le concours que nous pouvions souhaiter. Cela a permis de modifier le texte dans un sens que je crois profondément positif.

De quoi s’agit-il ? Il me faut, madame la ministre, vous reparler de l’affaire Commune de Salbris . Située dans votre cher département de Loir-et-Cher, Salbris est la commune-centre d’une communauté de communes. Un accord local avait été passé entre les communes de cette intercommunalité, mais il portait préjudice à la commune de Salbris, si bien que les élus et des habitants de celle-ci ont, très légitimement, saisi le tribunal administratif, qui a considéré qu’une question prioritaire de constitutionnalité, une QPC, pouvait être soumise au Conseil d’État. Ce dernier l’a transmise au Conseil constitutionnel qui, jugeant qu’il y avait là une injustice manifeste, a déclaré contraire à la Constitution l’article de la loi permettant la mise en place d’un accord local.

Cette décision a évidemment entraîné un grand branle-le-bas de combat, notamment à l’Association des maires de France, qui s’est tournée vers Mme Gourault, M. Richard et votre serviteur. Nous nous sommes alors efforcés de préparer une proposition de loi dont les dispositions répondent aux exigences manifestées par le Conseil constitutionnel. Cette proposition de loi a été adoptée et a permis de rétablir la possibilité de conclure un accord local, mais dans des conditions extrêmement contraignantes. Il fallait en effet respecter la théorie du « tunnel » des plus ou moins 20 % instaurée par le Conseil constitutionnel.

J’ai un infini respect pour le Conseil constitutionnel, comme vous tous, mes chers collègues,… … mais je ne considère pas forcément, monsieur Collombat, que l’on s’inscrit dans le cadre de l’égalité républicaine quand on s’écarte de la moyenne de 19,97 %, mais que le respect de cette égalité se trouve remis en cause si l’on s’en écarte de 20,03 %… Toujours est-il que le rapport de Mme Carrère montre bien que ces conditions sont tellement contraignantes que, parfois, il n’est pas possible de parvenir à établir un accord local. Je pense notamment à l’exemple de la communauté de communes de Granville Terre et Mer.

Dans ce contexte, notre objectif, au travers de la présente proposition de loi, qui concerne un grand nombre de communes, est d’instaurer davantage de justice.

Je crois que personne ne conteste le fait que la représentation des communes au sein des intercommunalités présente aujourd’hui de grandes injustices. Si le fait qu’un siège au minimum soit attribué à chaque commune avantage d’une certaine façon les plus petites communes, les moins petites des petites communes, et surtout les communes moyennes, sont défavorisées. Ainsi, comme le montre le rapport de la commission, la représentation d’un certain nombre de communes moyennes est inférieure de 70 %, avec le droit actuel, à ce qu’elle serait si l’on appliquait un calcul strictement démographique.

Dès lors qu’existent de telles injustices, il me paraît légitime de chercher à les corriger, de manière que la représentation des communes soit plus juste. Dans le texte initial de notre proposition de loi, nous avions prévu de retenir l’arrondi supérieur pour le calcul. Il apparaît que cela aurait des effets bénéfiques, mais aussi quelques effets négatifs, auxquels je sais Mme Gatel sensible,…

… en termes de représentation des communes les plus peuplées. Cela étant, madame Gatel, dès lors que l’on cherche à instaurer plus de justice par une meilleure représentation des communes petites et moyennes, il est logique qu’il y ait moins de sièges pour les plus grandes communes. On ne peut pas vouloir à la fois la justice et que tout le monde y gagne !

Après avoir beaucoup réfléchi à cette question et grâce à l’aide précieuse de la DGCL, qui a bien voulu mettre ses ordinateurs à la disposition du Sénat, nous avons conçu, avec Mme la rapporteur, un dispositif prenant en compte non seulement la démographie, mais aussi le nombre de communes.

J’évoquerai à cet égard, par parenthèse, certains cas aberrants de communautés urbaines ou d’agglomération englobant un grand nombre de villages, ce qui aboutit à une construction hybride. Pour ma part, je crois aux agglomérations, qu’elles soient organisées sous forme de métropoles, de communautés urbaines ou de communautés d’agglomération, et je crois aux communautés de communes composées de communes moyennes et petites : la construction des intercommunalités ne doit pas être artificielle, elle doit correspondre à une réalité.

Toujours est-il que le dispositif de la proposition de loi initiale tendait à défavoriser injustement certaines communes-centres. En prenant en compte à la fois la démographie et le nombre de communes de l’intercommunalité, on arrive à un dispositif qui, à coup sûr, est plus juste que le droit existant.

Le texte contient d’autres dispositions bénéfiques, sur lesquelles je reviendrai très rapidement.

La première de ces dispositions reprend, madame la ministre, un excellent amendement que vous aviez déposé avec M. Darnaud quand vous étiez sénatrice. Il s’agit de donner de l’oxygène à la mise en place d’accords locaux, en permettant une augmentation du nombre total de représentants dans les intercommunalités, dans la limite de dix : cela reste très raisonnable.

Une deuxième disposition consiste à autoriser les élus à s’écarter du « tunnel » des plus ou moins 20 % dans lequel le Conseil constitutionnel enferme, en principe, les écarts de représentation des communes prises isolément par un accord local réduisant en moyenne les écarts de représentation au sein du conseil de l’EPCI, quitte à élargir un peu ce tunnel. Cela ne doit pas vous effrayer, mes chers collègues, car c’est exactement ce qu’a validé le Conseil constitutionnel dans sa jurisprudence Commune d Éguilles et autre  au sujet de la métropole Aix-Marseille-Provence.

Puisque le Conseil constitutionnel a validé cette disposition dans le cas de la métropole Aix-Marseille-Provence, il n’y a, me semble-t-il, aucun inconvénient – il n’y a même que des avantages – à l’étendre à l’ensemble du territoire de la République.

Nous aurons l’occasion de parler de l’amélioration de l’information des conseillers municipaux sur les affaires de l’EPCI au cours de l’examen des articles.

Le dispositif de cette proposition de loi permettra d’instaurer davantage de justice dans la représentation des communes au sein des intercommunalités. Sa rédaction peut sans doute, madame la ministre, être encore perfectionnée ; je ne doute pas que, pour cela, vous fassiez comme nous-mêmes confiance à la navette parlementaire, comme le veulent la loi, la Constitution et le bon sens !

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