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Régulation économique outre-mer : intervention de Thani Mohamed Soilihi

Thématique : Collectivités territoriales
Solidarité/Santé/Sécurité sociale

Date : 26 septembre 2012

Type de contenu : Intervention

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la commission des lois du Sénat s’est saisie pour avis du projet de loi relatif à la régulation économique outre-mer et portant diverses dispositions relatives à l’outre-mer.

Permettez-moi, monsieur le ministre, de regretter les délais très courts qui nous ont été imposés pour l’examen de ce texte. Le projet de loi a été déposé au Sénat le 5 septembre seulement ; la commission des affaires économiques s’est réunie hier pour établir son texte et la commission des lois n’a pu se réunir que ce matin…

Consultées en urgence, les collectivités d’outre-mer concernées n’ont pas pu rendre leur avis dans les délais impartis, de sorte que nous n’avons pas pu avoir formellement connaissance dans l’étude d’impact, ce qui pose des difficultés dans l’appréciation de certaines dispositions du projet de loi ; nous y reviendrons lors de la discussion des articles. J’insiste d’autant plus sur ce point que les effets du texte ne pourront se faire sentir sur les économies ultramarines qu’à moyen et long terme.

Cela étant, je suis d’accord avec vous, monsieur le ministre, il y a effectivement urgence à agir pour s’attaquer aux facteurs structurels de la vie chère outre-mer, c’est indéniable.

Ce texte est en effet attendu par nos compatriotes ultramarins. Depuis 2009, les outre-mer ont été secoués par des crises sociales, parfois violentes, souvent très dures, qui ont eu pour facteur de déclenchement la cherté de la vie, notamment en ce qui concerne les produits alimentaires. Ce fut le cas dans les Antilles, ce qui avait conduit la Haute Assemblée à constituer une mission commune d’information, sous la présidence de notre collègue Serge Larcher, consacrée à la situation des départements d’outre-mer.

Cette contestation de la vie chère a également éclaté à Wallis-et-Futuna, à Mayotte en 2011, puis à La Réunion au début de cette année. Nos collègues Jean-Pierre Sueur, Christian Cointat et Félix Desplan ont, d’ailleurs, présenté cette problématique dans leurs deux rapports, à la suite de la mission qu’ils ont conduite dans ces deux derniers départements au mois de mars 2012.

Dans son avis du 8 septembre 2009 sur le commerce de détail outre-mer, l’Autorité de la concurrence estimait que les écarts de prix en magasin avec la métropole étaient supérieurs de 55 % pour plus de 50 % des produits retenus pour l’étude !

L’INSEE a confirmé cette analyse dans une enquête de 2010. Si elle estime que le coût général des prix à la caisse est supérieur de 6 % à 13 % dans les DOM par rapport à ceux qui sont pratiqués en métropole, ce qui peut paraître peu élevé, l’écart est en revanche de 34 % à 49 % pour les produits alimentaires.

Ces deux études récentes attestent le caractère très significatif des différentiels objectifs de prix pratiqués dans les outre-mer par rapport à ceux de la métropole.

Plusieurs facteurs permettent d’expliquer ce niveau élevé des prix dans les territoires ultramarins. Citons l’éloignement, l’insularité, ainsi que l’étroitesse des marchés domiens, à l’origine de coûts structurels particuliers.

Ces facteurs, bien que fondamentaux, ne sont toutefois pas les seuls qui doivent être avancés pour expliquer cette situation. Il faut également considérer l’insuffisance de la concurrence entre les opérateurs économiques locaux. Le manque de concurrence dans les marchés domiens trouve son origine dans des barrières spécifiques à l’entrée, des situations d’oligopole, voire de monopole, notamment pour l’importation de certains produits, la présence des importateurs grossistes, qui représentent une spécificité des marchés outre-mer, le cumul des activités d’importation et de distribution dans le commerce de détail et, enfin, l’application de marges importantes par les distributeurs. L’Autorité de la concurrence avait relevé en 2009 tous ces facteurs structurels.

Je souhaite évoquer un deuxième point, car il trouve un écho dans le projet de loi : je veux parler de la situation budgétaire dramatique des collectivités d’outre-mer. Tant la Cour des comptes que la commission des lois du Sénat ont, à maintes reprises, dénoncé les problèmes récurrents que rencontrent ces collectivités territoriales. Je rappelle que les rentrées fiscales des collectivités territoriales ultramarines reposent pour une grande part sur des recettes douanières qui, fortement dépendantes de l’activité économique, sont de ce fait très volatiles.

À cela s’ajoute une seconde donnée : des dépenses de personnels élevées résultant d’une politique de recrutements massifs de la part des collectivités territoriales ultramarines qui ont ainsi conduit, pendant plusieurs années, une politique d’équité sociale qu’elles ont aujourd’hui beaucoup de mal à assumer financièrement.

C’est pourquoi de nombreuses collectivités d’outre-mer font l’objet de procédures de redressement financier sous l’égide des chambres régionales des comptes, procédures qui sont de plus en plus difficiles à mettre en œuvre. Ces difficultés empêchent, par manque de ressources, de réaliser les projets d’investissement ambitieux pourtant nécessaires aux territoires et aux populations.

Face à ce constat, les collectivités ultramarines ont besoin de nouveaux outils pour combattre la vie chère et réduire leurs difficultés budgétaires. C’est l’objet de ce projet de loi, qui va dans le bon sens, monsieur le ministre, selon la commission des lois.

En premier lieu, il prévoit une série de dispositions dont l’objectif clairement affiché est de faciliter le jeu de la concurrence dans les DOM en s’attaquant aux facteurs structurels qui la limitent, facteurs qui résident principalement dans les marchés de gros et dans les conditions d’approvisionnement.

Nous pouvons nous féliciter de ce que plusieurs des pistes explorées ici s’inspirent des préconisations formulées par nos collègues Jean-Pierre Sueur, Christian Cointat et Félix Desplan à l’issue de leur mission dans l’océan Indien. La commission des lois est, d’ailleurs, traditionnellement attentive aux questions de droit de la concurrence.

Ces dispositifs spécifiques propres à l’outre-mer dans le domaine du droit de la concurrence n’ont pas leur équivalent dans le droit applicable sur le territoire métropolitain. Ils trouvent, néanmoins, leur fondement, concernant les DOM, dans les adaptations autorisées par l’article 73 de la Constitution. Sont ainsi prévues la faculté pour le Gouvernement d’établir des mesures de régulation des marchés de gros, l’interdiction des clauses des contrats commerciaux attribuant des droits exclusifs d’importation à un opérateur, la faculté pour les régions d’outre-mer et certaines collectivités d’outre-mer de saisir l’Autorité de la concurrence, ainsi que l’attribution à cette autorité d’un pouvoir d’injonction structurelle en cas de position dominante conduisant à des prix ou à des marges abusifs dans le secteur du commerce de détail.

Par ailleurs, le projet de loi confie à l’Autorité de la concurrence la mission de contrôler et de sanctionner les infractions qu’il institue. Je n’entre pas davantage dans le détail, notre collègue Serge Larcher l’a déjà fait bien mieux que je ne saurais le faire.

J’estime que cette stratégie, qui est nouvelle en comparaison de la politique longtemps pratiquée et dont l’objectif était de réglementer les prix de détail, est plus économe des deniers publics et plus efficace sur le long terme. Elle s’attaque aux facteurs structurels anticoncurrentiels de la cherté des prix, notamment pour les conditions d’approvisionnement et les marchés de gros. Les effets de ce texte ne seront donc pas immédiats, mais le projet de loi s’inscrit dans une approche pertinente et durable.

Toutefois, cette stratégie ne peut être exclusive de toute autre action, en particulier en ce qui concerne les prix de détail dans certains secteurs, à condition qu’elle soit bien ciblée. Je crois que c’est le cas pour le « bouclier qualité-prix » proposé par le Gouvernement, dispositif qui prévoit des négociations locales sur certains prix avec les acteurs de la distribution sous l’autorité du préfet et permet, en l’absence d’accord, d’encadrer les modalités de fixation des prix.

Chers collègues, je vous l’indique d’emblée, pour l’essentiel, les préoccupations qui m’avaient été inspirées, tant sur la forme que sur le fond, par mes travaux et les auditions auxquelles j’ai procédé, ont été convenablement prises en compte par la commission des affaires économiques. C’est pourquoi je ne vous présenterai pas d’amendements sur les premiers articles du texte, à l’exception d’une disposition concernant des sanctions pénales, mais nous y reviendrons.

Je tiens à souligner, à cet égard, que je suis particulièrement satisfait de la collaboration fructueuse à laquelle notre collègue Serge Larcher a bien voulu me convier sur les dispositions relatives au droit de la concurrence outre-mer. Je veux, ici, l’en remercier.

J’en viens aux articles qui nous ont été délégués au fond par la commission des affaires économiques, au sein du chapitre II, « Diverses dispositions relatives à l’outre-mer ». J’espère, d’ailleurs, que ces dernières ne s’alourdiront pas trop durant la navette, au gré de l’imagination des uns ou des autres...

Ces dispositions visent deux objectifs.

Le premier objectif consiste à poursuivre l’extension et l’adaptation de la législation de droit commun à Mayotte engagée par la loi du 7 décembre 2010, par voie d’ordonnances : le Gouvernement ratifie, par le présent projet de loi, la grande majorité des ordonnances prises sur le fondement de l’article 33 de cette loi. Dans la perspective, notamment, de l’accession prévue en 2014 au statut de région ultrapériphérique de l’Union européenne, le Gouvernement demande une nouvelle habilitation afin d’étendre et d’adapter la législation en matière sociale et de modifier l’ordonnance du 26 avril 2000 relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers à Mayotte.

Le second objectif consiste à mettre en place un dispositif propre aux DOM et à certaines COM en matière de financement des projets d’investissement locaux, afin de répondre aux difficultés budgétaires que j’évoquais il y a un instant.

Il s’agit d’exonérer les collectivités territoriales des départements d’outre-mer et des collectivités d’outre-mer de Saint-Martin, Saint-Barthélemy et Saint-Pierre-et-Miquelon de l’obligation de participation financière minimale de 20 % pour le financement des projets d’investissement dont elles sont maître d’ouvrage. L’application de ce principe, introduit par la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010, interdit de fait à de nombreuses collectivités ultramarines, en raison de leur situation budgétaire souvent dégradée, de conduire des projets d’investissement.

L’article 10 prévoit, quant à lui, d’homologuer, afin de permettre leur entrée en vigueur, des peines d’emprisonnement que l’Assemblée de Polynésie française et le Congrès de la Nouvelle-Calédonie ont pu adopter pour sanctionner certaines infractions dans leur domaine de compétence.

Nous avons examiné avec le plus grand soin ces peines, qui doivent respecter l’échelle nationale des peines et ne pas excéder celles qui sont prévues dans le droit commun. À cet égard, nous sommes invités à homologuer certaines peines créées il y a plus de dix ans… Le Gouvernement doit assurer un meilleur suivi pour soumettre rapidement les homologations nécessaires au Parlement, sans quoi les infractions visées ne pourront pas donner lieu à des peines d’emprisonnement prononcées par les juges, seules les peines d’amende prévues localement pouvant être prononcées. Peut-être pourrez-vous nous apporter des réponses de nature à nous rassurer sur ce sujet, monsieur le ministre.

Sur ces articles, je présenterai tout à l’heure plusieurs amendements ; je ne développerai donc pas plus avant mon argumentation.

Au terme de ces observations, je souhaite indiquer au Gouvernement et au Sénat que la commission des lois a émis un avis favorable au vote de ce projet de loi, sous réserve, évidemment, de l’adoption des amendements qu’elle a proposés.

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