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Débat sur l'application des lois : l'intervention de Daniel Raoul

Thématique : Pouvoirs publics/Institutions/Etat

Date : 7 février 2012

Type de contenu : Débat

M. Daniel Raoul, président de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la commission de l’économie, qui, comme toutes les autres commissions permanentes, a contribué à nourrir le rapport annuel sur l’application des lois grâce à ses observations et à ses nombreuses données, ne peut que saluer la qualité du travail envisagé par le président David Assouline et se réjouir de l’organisation de ce débat en séance publique. Il prolonge celui que nous avons déjà eu en commission de l’économie au mois de janvier.

Pour l’année parlementaire écoulée, et dans les secteurs relevant de la compétence de la commission de l’économie, dans sa configuration actuelle, monsieur le ministre, six nouvelles lois ont été promulguées, contre dix en 2009–2010.

Plus remarquable, 204 textes d’application ont été publiés, contre seulement 109 l’an dernier. Avec ce quasi-doublement, le nombre de mesures prises pour mettre en application les lois dont la commission de l’économie assure le suivi a atteint un niveau record. Je suis persuadé que cela tient à l’initiative que vous avez prise, monsieur le ministre, d’instaurer un comité de suivi.

Ce record témoigne, certes, des indéniables efforts engagés par vous-même, monsieur le ministre. Les années précédentes ont été celles d’une lente prise de conscience des retards importants accumulés jusqu’ici, et cette année voit enfin les initiatives des différents ministères, sans doute contraints par vous et par le comité que vous avez instauré, porter leurs fruits. Le rattrapage est réel, il faut le saluer.

Néanmoins, la hausse sans précédent du nombre de textes d’application est aussi la conséquence plus mécanique de la mise en application progressive des grandes « lois fleuves », dont le Sénat et la commission de l’économie en particulier ont eu à connaître.

Sans remonter jusqu’à la loi de modernisation de l’économie, la loi LME, vous savez que nous avons successivement examiné au cours des précédentes années parlementaires la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion, dite « loi MOLLE », la loi « Grenelle II » et la loi de modernisation de l’agriculture et de la pêche.

Très longues et considérablement enrichies au cours de la navette, ces lois nécessitent un nombre particulièrement important de textes d’application. Le Gouvernement aura souvent eu besoin d’un à deux ans pour procéder aux consultations préalables. L’essentiel des textes réglementaires concernant ces lois n’a finalement pu être publié que cette année.

Pour la commission de l’économie, le bilan annuel fait d’abord apparaître plusieurs motifs de satisfaction, mais in cauda venenum  !

En premier lieu, le taux d’application global des lois récentes a progressé, sans toutefois atteindre les 100 % promis par le Gouvernement.

Il s’établit, au 31 décembre 2011, pour notre commission, monsieur le ministre, à 64 %. Autrement dit, il vous reste une marge de progression au cours des quelques mois qu’il reste. Ainsi, 25 mesures réglementaires d’exécution ont été prises sur les 39 requises.

En deuxième lieu, les efforts du Gouvernement ont permis de réduire le stock de lois en attente de mesures d’application. (M. le président de la commission des affaires étrangères s’exclame.) Pour l’instant, cher collègue Carrère, j’évoque les seules lois relevant de la compétence de la commission que je préside. Je n’extrapole pas à d’autres lois, dont le sort est peut-être différent. (M. le président de la commission des affaires étrangères sourit.)

Le nombre de lois totalement inapplicables a drastiquement diminué cette année pour ce qui nous concerne. Seule une loi n’a toujours pas été mise en application à ce jour – je reviendrai sur ce cas – alors que, l’an dernier, trois lois étaient inapplicables.

La mise en œuvre des lois partiellement applicables s’est elle aussi globalement améliorée : 23 lois ont ainsi fait l’objet d’au moins une mesure d’application ; elles n’étaient que 18 l’an dernier.

La loi Grenelle II représente ainsi à elle seule près de la moitié des décrets adoptés sur la période. Elle affichait au 31 décembre un taux d’application de 45 %, de nombreuses mesures étant par ailleurs en instance de publication. Même s’il subsiste des divergences ponctuelles entre les décomptes du Gouvernement et ceux de la commission, je salue la communication régulière d’échéanciers, qui permettent d’établir un dialogue constructif entre nos services.

En troisième lieu, je relève avec satisfaction que deux lois sont devenues totalement applicables au cours de l’année grâce à l’adoption des dernières mesures attendues : d’une part, la loi du 15 juin 2011 visant à faciliter la mise en chantier des projets des collectivités locales d’Île-de-France, qui avait fait l’objet d’un certain consensus ; d’autre part, la loi du 9 mars 2010 tendant à rendre obligatoire l’installation de détecteurs de fumée dans tous les lieux d’habitation, rendue applicable par un décret de janvier 2011.

Ces améliorations indéniables sont malheureusement ternies – je vous avais prévenu, monsieur le ministre – par trois tendances regrettables, que je vous invite à endiguer pendant le temps qu’il vous reste.

Premièrement, et c’est là notre principal motif d’inquiétude, l’application des lois et des dispositions issues d’initiatives parlementaires n’est pas satisfaisante.

Sur les six lois suivies par la commission de l’économie et promulguées au cours de l’année parlementaire, trois sont issues de propositions de loi d’origine sénatoriale. Cette proportion importante traduit la place nouvelle désormais réservée à l’initiative parlementaire dans le partage de l’ordre du jour des assemblées, tel qu’il résulte de la révision constitutionnelle de 2008.

Nous devons cependant nous montrer extrêmement attentifs à l’avenir sur la mise en application des textes d’initiative sénatoriale. Il ne faudrait pas que les lois issues d’initiatives parlementaires soient moins bien traitées que les textes du Gouvernement par les départements ministériels en charge d’élaborer les textes réglementaires.

Pour ne mentionner qu’un seul exemple incitant à la vigilance, je me contenterai de vous rappeler, monsieur le ministre, qu’aucun des quatre articles – une loi parfaite ! – de la loi du 23 juin 2011 portant dispositions particulières relatives aux quartiers d’habitat informel et à la lutte contre l’habitat indigne dans les départements et régions d’outre-mer qui prévoient simplement des mesures réglementaires n’est aujourd’hui applicable !

Le Gouvernement n’a même pas transmis dans les temps le rapport sur la mise en application de cette loi. Or ce rapport aurait permis, six mois après la promulgation de la loi, de disposer au moins d’un échéancier prévisionnel d’adoption des mesures encore attendues.

Au-delà de ce cas particulier, je souhaiterais avoir l’assurance, monsieur le ministre, que, de façon générale, les services ministériels sont correctement mobilisés pour assurer la pleine application des textes d’initiative parlementaire et que les projets de loi et les propositions de loi ne bénéficient pas d’un traitement différencié.

Deuxièmement, de trop nombreuses lois plus anciennes, partiellement applicables, n’ont fait l’objet d’aucune mesure réglementaire d’exécution cette année. C’est ainsi que treize lois n’ont pas vu leur taux d’application s’améliorer cette année. Quatre articles de la loi LME attendent toujours, par exemple, leurs mesures réglementaires d’application.

Le Gouvernement, qui a pris des engagements ambitieux concernant l’application des lois récentes, ne risque-t-il pas de négliger les textes réglementaires d’application des lois plus anciennes ? Autrement dit, vous traitez le flux, monsieur le ministre, mais il existe un problème de stock.

Troisièmement, je dois, cette année encore, comme mon prédécesseur Jean-Paul Emorine, déplorer les très nombreuses lacunes dans le dépôt des rapports au Parlement par le Gouvernement. Au mieux, ces rapports sont toujours remis très tardivement, au pire, ils sont inexistants. À cet égard, je donnerai deux exemples : seul un rapport sur les douze prévus par la loi Grenelle II a été remis à ce jour. Neuf rapports de la loi LME sont encore attendus, cinq d’entre eux auraient dû paraître avant le 31 décembre 2011.

S’il revient en premier lieu aux parlementaires d’être raisonnables dans leurs demandes de rapports – j’y veille pour les textes relevant de la commission que je préside –, il me semble que le Gouvernement devrait consentir un réel effort de suivi en la matière. Peut-être serait-il également judicieux de s’assurer que nos propositions de loi ne nécessitent pas de mesures réglementaires pour être appliquées. Ce serait beaucoup plus simple : le problème serait réglé en amont.

Plusieurs pistes d’amélioration pourraient être explorées, et il appartiendra naturellement à la nouvelle commission d’en étudier l’opportunité.

Pourquoi ne pas inciter le Gouvernement à communiquer aux commissions permanentes plus souvent et en amont les projets de décret d’application ? Nous nous assurerions ainsi que les administrations centrales respectent non seulement la lettre, mais surtout l’esprit des lois que nous votons. Je pense en particulier aux textes sur l’urbanisme, dont les dispositions sont fréquemment interprétées de façon différente sur le plan local, et ce selon les humeurs ou la pression atmosphérique...

Ne faudrait-il pas recourir à des « clauses couperet », prévoyant la caducité des dispositions législatives non mises en application dans un délai raisonnable ? C’est ce que j’appellerai la loi « biodégradable » !

Mes chers collègues, pour conclure, je tiens à souligner combien, sous des abords parfois arides, le suivi de la mise en application des lois est une composante importante de notre pouvoir de contrôle de l’action du Gouvernement. Je souhaite bon courage au président Assouline et aux membres de la nouvelle commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois, qui doivent s’atteler à cette tâche. Je forme le vœu que leur travail permette au Parlement de contribuer à l’amélioration tant de la qualité normative que de la sécurité juridique, auxquels nos concitoyens, sur le terrain, sont attachés.

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