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Débat sur l'application des lois : l'intervention de David Assouline

Thématique : Pouvoirs publics/Institutions/Etat

Date : 7 février 2012

Type de contenu : Débat

M. David Assouline,  président de la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois.

 Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, si, pour la première fois sous cette forme, a lieu un débat en séance plénière sur le rapport annuel de l’application des lois – il avait été demandé l’année dernière par un groupe de notre assemblée mais il est désormais institué –, c’est que l’application des lois, au-delà de toute technicité, de toute approche partisane, est un enjeu démocratique majeur.

La loi fonde, assoit, irrigue la République, l’institution comme la somme d’individus qu’elle organise. En créant des égaux, la loi cimente et justifie notre société. Dès lors, sa fabrique doit être exigeante, sûre, vérifiée et vérifiable, et ce du début à la fin du processus. Elle doit l’être depuis ses premières élaborations dans les cabinets ministériels ou les bureaux du Parlement, jusqu’aux quartiers de nos villes et dans les campagnes de nos territoires où elle s’applique.

La première condition de notre égalité républicaine est l’effectivité de la loi. Notre premier dessein doit donc être la recherche de l’infaillibilité de cette effectivité.

Si la loi, dans son esprit ou dans sa lettre, n’est pas appliquée faute de directives réglementaires, de moyens humains, institutionnels ou matériels, alors le lien qui unit les citoyens à leurs représentants, à leur Parlement est abîmé. Par conséquent, c’est le lien qui rassemble les citoyens aux autres citoyens qui est également affecté.

Ainsi, veiller à la mise en application des lois dépasse grandement les objectifs, pourtant essentiels, de « stabilité et sécurité juridique », d’équilibre entre le législatif et l’exécutif, ou même de cohérence entre les paroles et les actes des dirigeants politiques. Veiller à la mise en application des lois est un élément de restauration de la confiance des citoyens dans la loi, dans la politique en général, et, ce faisant, un élément de la restauration de la confiance des citoyens dans leur volonté même de vivre ensemble.

Dans son Traité du gouvernement civil , le philosophe anglais John Locke était sans équivoque : « Il n’est pas toujours nécessaire de faire des lois, mais il est toujours nécessaire de faire exécuter celles qui ont été faites. »

 Voilà ce à quoi nous allons nous atteler !

D’évidence, l’application des lois, dans sa dimension réglementaire, est une discipline juridique complexe. Néanmoins, pour parvenir à l’envisager dans sa globalité, nous devons nous poser certaines questions simples : la loi est-elle appliquée ? Si tel n’est pas le cas, pourquoi ? Où sont les blocages ? Comment les résoudre ? Si elle est appliquée, les effets recherchés sont-ils réellement obtenus ? Répondent-ils aux besoins ciblés ? Les moyens programmés ont-ils été apportés ? Suffisent-ils ? Sans sombrer dans l’itération, peut-on améliorer le dispositif ? En d’autres termes, le contrôle de l’application des lois doit évaluer la loi à l’aune de la réalité et du terrain.

J’en viens au bilan qui nous occupe aujourd’hui.

Pour l’année 2010-2011, des 33 lois requérant un suivi réglementaire, 8 lois, soit 24 %, ont reçu l’intégralité de leurs textes d’application ; 21 lois, soit 64 %, sont partiellement mises en application et 4 lois, soit 12 %, attendent la totalité de leurs décrets.

S’agissant de la treizième législature dans son ensemble, 59 % des 131 lois promulguées nécessitant des décrets d’application sont totalement appliquées, 37 % le sont partiellement et 3 % ne le sont pas du tout.

Monsieur le ministre, à propos de ce bilan chiffré, permettez-moi de formuler une remarque, en réalité presque un rappel de ce qu’il était convenu de faire ensemble pour éviter que ne se reproduisent les malentendus de l’année dernière. En effet, il avait été convenu entre votre ministère et les services du Sénat que la période considérée pour établir ce bilan annuel s’arrêterait au 31 décembre 2011. Or si notre rapport respecte cet accord tacite, dirons-nous, tant dans votre communication solennelle en conseil des ministres que dans vos interventions dans la presse, vous annoncez des chiffres allant jusqu’au 31 janvier 2012.

Je comprends la précipitation d’une fin de législature et votre ardeur à vouloir rattraper le retard accumulé, parfois par vos prédécesseurs, mais, à l’avenir, il serait bienvenu d’en rester à des bases communes. Comment comparer les pointages de la Haute Assemblée et ceux de votre ministère si ce dernier ne respecte pas les bornes qui avaient été posées ?

D’ailleurs, cet épisode met drastiquement en lumière l’urgence qu’il y a à harmoniser les bases de données de votre ministère et du Sénat. C’est une demande officielle de notre part : les tableaux de bord du suivi de la mise en application des lois devraient être transmis au Sénat spontanément, sans que nous ayons à les quémander auprès de vous, et en temps réel. Monsieur le ministre, êtes-vous prêt à prendre cet engagement aujourd’hui ?

Bien entendu, quand un décret est publié, nous l’avons en temps réel, grâce au Journal Officiel , au site Légifrance, mais le processus de suivi, que vous maîtrisez, monsieur le ministre, doit nous être transmis. Quand tel décret est enlisé au Conseil d’État ou dans telle administration, vous saisissez vos propres collègues ministres et leur demandez d’agir. C’est bien ainsi que vous procédez. Nous avons besoin de savoir, décret par décret, à quelle étape en est le texte pour jouer notre rôle de contrôle, pour demander à telle ou telle administration d’accélérer le processus. C’est à cette condition que nous pourrons exercer notre mission de contrôle en toute indépendance sans être obligés de nous en remettre à vos décisions et aux résultats de vos actions. Nous ne voulons pas jouer un rôle de contrôle « après coup ».

Par ailleurs, et pour en finir avec la question des dates à prendre en considération, la commission recommande une nouvelle fois, compte tenu de l’objectif des six mois que vous avez retenu pour la publication des décrets – c’est l’objectif du Premier ministre que vous avez réaffirmé –, que les bornes fixées soient davantage en relation avec le calendrier parlementaire. Il serait donc opportun que soient retenues les dates du 30 septembre et du 31 mars plutôt que celles du 30 juin et du 31 décembre, qui ne sont guère pertinentes par rapport au calendrier parlementaire.

Cela étant, un examen plus détaillé de ces chiffres révélerait le caractère en partie « optique » de cette consolidation, mais je vous accorde volontiers que ce rapport et vos résultats témoignent d’une amélioration significative. La création du comité de suivi, la régulation que vous avez entreprise, les réunions interministérielles, la nomination d’un commissaire à l’application des lois, ou encore l’incitation à tenir le délai de six mois sont autant d’initiatives qui, sans aucun doute, ont pesé sur ce résultat.

Admettez avec moi que le Parlement a contribué à cette amélioration. Les douze rapports de l’Assemblée nationale, les questions écrites ou orales au Gouvernement, les débats organisés au cours des semaines de contrôle, la création même de la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois participent également de ce bon résultat pour cette année.

Toutefois, malgré cette avancée, je le répète, significative, je ne vois pas de motif à verser dans le triomphalisme. Une telle attitude est de toute façon mauvaise, car, même en cas de bons résultats, le triomphalisme est démobilisateur. En tout état de cause, nous sommes encore loin du compte. Passer d’un taux d’application des lois de 20 % à 64 % n’est pas mal, mais à l’aune d’un objectif de 100 %, 64 %, cela reste insuffisant.

L’objectif principal, à savoir la publication des décrets dans un délai de six mois après la promulgation de la loi, demeure très insuffisamment rempli : il l’est à 42 %, pourcentage très éloigné de l’objectif de 100 % que s’est fixé le Gouvernement.

 Il faudrait que tous les décrets soient publiés dans les six mois suivant la promulgation. Vous pouvez dire que, sur l’année écoulée ou sur l’ensemble de la législature, 80 % des lois ont vu leurs décrets publiés, mais dans les six mois suivant la promulgation, ce taux, je le répète, n’est que de 42 %. C’est donc forcément insuffisant par rapport à l’objectif fixé.

Le rattrapage pour ce qui concerne les lois les plus anciennes semble stagner.

La remise des rapports du Gouvernement au Parlement s’avère franchement défectueuse. Pour une large majorité, ceux-ci ne sont tout simplement pas remis. Quant aux rapports sur la mise en application des lois, ils sont souvent remis hors délai et leur précision est assez aléatoire, comme je l’avais démontré au secrétaire général du Gouvernement. Un rapport de six lignes nous a, par exemple, été transmis pouvant se résumer ainsi : tel décret est publié ; tel autre ne l’est pas. Pour notre information, cela faisait peu. De vrais rapports détaillés nous éclaireraient.

Je n’entrerai pas dans la vaine discussion visant à savoir si les rapports commandés au Gouvernement sont trop nombreux. Ils sont inscrits dans la loi ; ils doivent être réalisés. Je réponds ainsi à ceux qui reprochent aux parlementaires de demander systématiquement des rapports et de s’étonner ensuite de ne jamais les voir paraître.

 Dès lors que, dans son principe, le rapport a été accepté par le Gouvernement et inscrit dans la loi par le Parlement, il doit être remis. Il est vain d’arguer du fait que nous avons nous-mêmes demandé ces rapports pour décharger le Gouvernement de sa responsabilité.

Enfin, du point de vue de la qualité des textes d’application, le chantier est immense. Des élus de tous bords politiques témoignent très fréquemment de la complexité de certains décrets d’application, qui peuvent même aller jusqu’à être contraires à l’objet de la loi. Dans le rapport, nous citons même un cas extrême : le législateur a dû modifier une loi pour la mettre en conformité avec les circulaires préfectorales d’application, car avaient été prises sur la base de ces circulaires des mesures sur lesquelles il n’était pas possible de revenir !

Je laisse à chaque président de commission le soin de présenter ses propositions ; j’en viens aux autres recommandations de la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois.

En amont, il serait nécessaire de mieux préparer les lois, d’effectuer des études d’impact approfondies et d’annoncer systématiquement, dès le dépôt des projets de loi, le nombre et la nature des mesures réglementaires envisagées.

En aval, la sortie des lois du Parlement doit être comprise non plus comme le terme du processus démocratique de leur conception, mais bien comme le début du compte à rebours de leur mise en application, laquelle doit être la plus rapide et la plus fidèle possible.

À propos des rapports, nous estimons que, comme pour les mesures réglementaires, un délai « raisonnable » devrait être fixé.

Cela étant, je n’entends accabler personne. La réflexion sur la production législative, depuis les études d’impact jusqu’à la publication des décrets, devra être menée tant au Gouvernement qu’au Parlement et associer tous les groupes politiques, car nous pouvons faire beaucoup ensemble.

En la matière, une idée reçue persiste parfois à juste titre. Notre pays est atteint d’une forme insidieuse d’inflation législative. Le problème vient non pas du nombre de lois promulguées chaque année, qui reste relativement stable, mais du nombre de dispositions contenues dans chaque loi, qui a littéralement explosé.

Une loi comportait, en moyenne, 22 articles en 1990, contre 33 en 2000 et 41 en 2009. On le constate bien, la progression est impressionnante !

Le secrétaire général du Gouvernement, M. Serge Lavisgnes, nous faisait remarquer lors de son audition le 10 janvier dernier, que « en 2010, un projet – ou une proposition de loi – déposé au Parlement avec 18 articles était au final adopté avec 37 articles, passant ainsi de 6 000 à 12 000 mots. » Constatant cette dangereuse évolution, M. Lavisgnes s’est autorisé un verdict sans appel : « Nos lois sont à la fois lourdes et imprécises ! »

Je ne partage pas complètement ce jugement, car le Parlement est amené à améliorer et enrichir les lois : cela peut le conduire à compléter le texte par de nouveaux articles, même s’il est vrai qu’il serait certainement plus productif de remplacer que d’ajouter.

Si nous sommes d’accord pour dire que la longueur des textes a « explosé », il ne faudrait pas, pour autant, en déduire que la solution serait de prendre acte des projets de loi tels que proposés, la majorité des textes examinés émanant du Gouvernement.

Devant l’ampleur de la tâche à accomplir, monsieur le ministre – et je ferai la même remarque à vos successeurs –, nous serons extrêmement vigilants et proactifs quant à la publication des décrets, des arrêtés et même des circulaires, et ce tant sur les délais que sur le fond.

Mais notre activité ne saurait se résumer au pointage et à la vérification des textes opérant la mise en application de la loi. Notre commission ne saurait être une banale agence comptable ou une quelconque « police des décrets ».

Si le fonctionnement de notre commission dépend de l’instruction générale du bureau du Sénat, notre mandat comme notre ambition vont bien au-delà et s’enracinent dans les trois principes énoncés à l’article 24 de la Constitution : « Le Parlement vote la loi. Il contrôle l’action du Gouvernement. Il évalue les politiques publiques. »

C’est dans ces trois domaines que nous mènerons, dans l’année qui vient, notre programme de contrôle de l’application des lois, notamment des lois emblématiques dont je parlerai en conclusion. La prochaine fois, je présenterai un rapport qui ne sera plus essentiellement statistique et quantitatif, mais qui intégrera le travail qualitatif de tous nos rapporteurs.

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