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Débat sur l'application des lois : la conclusion de David Assouline

Thématique : Pouvoirs publics/Institutions/Etat

Date : 7 février 2012

Type de contenu : Débat

M. David Assouline , président de la commission sénatoriale.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous voici parvenus au terme de ce débat. La qualité des interventions témoigne que nous sommes aujourd'hui prêts à aller plus loin dans le contrôle de l’application des lois et qu’il s’agit d’un véritable enjeu. Probablement, le souci particulier que nous accordons à cette mission était déjà dans les gènes du Sénat depuis quarante ans. Depuis quinze ans, les gouvernements successifs ont cherché à donner un élan en ce sens ; depuis le gouvernement de Lionel Jospin, les directives, notamment avec le Secrétariat général du gouvernement, le SGG, étaient nombreuses et précises.

Confier aux parlementaires le pouvoir de légiférer sans leur donner celui d'exercer de manière suffisante le contrôle de l’application des lois se révèle une particularité française et a une conséquence directe : une loi sur deux ne s'applique pas dans des délais raisonnables.

Sur le terrain, nos concitoyens ressentent souvent cette situation douloureusement. Ils considèrent alors que, dans nos hémicycles, nous parlons beaucoup, sans que cela ait toujours de traduction concrète. Or les forces qui alimentent l’antiparlementarisme se sont toujours nourries de ces appréciations.

S’il en est ainsi, c’est aussi parce que, sous la Ve  République, l’exécutif détient un pouvoir exorbitant et qu'une certaine lecture de la Constitution a permis que seul le pouvoir réglementaire donne aux lois une réalité tangible. Cela explique sans doute que le Parlement se soit senti limité, voire se soit autolimité dans son pouvoir de contrôle. C’en est désormais fini. Tous les parlementaires, quelle que soit leur appartenance politique, ont désormais conscience qu’il faut aller plus loin.

C'est la nouvelle gouvernance voulue par le président du Sénat, M. Jean-Pierre Bel, qui a permis ce nouvel élan. Ce n'est pas le président Gérard Larcher. Certes, monsieur Louis Nègre, la création de la commission de contrôle de l’application des lois a été permise par la révision constitutionnelle, mais il aurait été possible de le faire au Sénat depuis trois ans !

Le débat d’aujourd'hui montre que nous sommes prêts à exercer cette nouvelle mission et que nous avons choisi de saisir cette opportunité.

M. Hyest a souligné le paradoxe qu’il y aurait pour nous, qui nous opposons au Gouvernement, à réclamer l’application des lois que nous avons combattues. Je citerai cette formule d'un président américain peu connu, Ulysses S. Grant : « Je ne connais pas de meilleure méthode pour faire annuler les mauvaises lois que de les mettre rigoureusement à exécution. » Il s’agit d’une boutade. Cependant, même si nous dénonçons les lois dont le Gouvernement a eu l’initiative, nous considérons, par principe, que leur application est nécessaire, pour que notre démocratie ait un sens et soit renforcée aux yeux de nos concitoyens. D’autant que, au sein des lois ne nous satisfaisant pas, ce sont souvent les meilleures dispositions qui rencontrent des difficultés d'application.

C’est pourquoi, afin que le prochain rapport de la commission sénatoriale apporte des éléments d’analyse à la fois quantitatifs et qualitatifs, nous avons choisi de nous pencher sur des lois précises.

Ainsi, la loi handicap de 2005 fera l'objet d'un examen minutieux. En effet, non seulement le nombre d’enfants handicapés scolarisés prévu par cette loi n’est pas respecté, mais le nombre antérieur est en régression, car les moyens déployés diminuent chaque année et ne permettent pas que ce droit puisse s’exercer.

Mme Campion, qui pilotera l'élaboration de ce rapport, en a conscience. Et je ne parle pas de l’accessibilité universelle en 2015, irréalisable dans ce délai, tout le monde le sait, car, là encore, les moyens mis en œuvre ne permettent pas qu'il en soit autrement.

Il en est de même pour le Grenelle II : sur environ 200 dispositions réglementaires prévues, seules 100 ont été publiées, soit 50 %. Mme Rossignol, qui étudiera plus en détail ce texte, a cité quelques chiffres dans son intervention.

Je pourrais tout aussi bien prendre l’exemple de la loi sur l’audiovisuel dont nous avons largement débattu et sur laquelle nous nous sommes longuement exprimés dans cet hémicycle. Si la plus grande partie des décrets sont parus, je constate que tout ce qui a suscité notre opposition et nos confrontations est appliqué autrement que prévu dans la loi. Cette dépense d'énergie a donc été vaine ! Les taxes qui devaient compenser la suppression de la publicité ne rentrent pas dans les caisses, les dispositions qui les concernent ont été modifiées en cours de route. Alors que l’arrêt de la publicité devait être total, il ne prend effet qu'après vingt heures.

De nombreuses autres mesures prévues par le texte législatif n'ont finalement pas pu être mises en application, certaines parce que des modifications sont intervenues, d’autres parce que les évaluations étaient erronées. Ainsi, on a pensé que, pour compenser les recettes publicitaires, il suffisait de créer une taxe sur les fournisseurs d’accès à Internet ; or la Commission européenne en a contesté le bien-fondé. De la même façon, on a cru pouvoir taxer la publicité diffusée sur les chaînes privées pour compenser l'arrêt de la publicité sur les chaînes de service public ; or cela ne s'est pas passé ainsi. En outre, la crise n’a pas permis que les rentrées financières soient conformes aux prévisions.

Par conséquent, sur ce sujet, nous avons discuté et légiféré en nous appuyant sur des études d'impact et des estimations qui n'étaient peut-être pas exactes, mais, surtout, cette réforme n’avait à mes yeux qu’un seul but, satisfaire le souhait du Président de la République, quitte à faire fi des arguments qui pouvaient s'y opposer ; cet impératif supplantait tout le reste. Cette réalité n'a pas été suffisamment évoquée, mais je veux le dire, puisqu’un débat sur l'aspect qualitatif des lois aura lieu ici.

Et que dire des lois d'affichage ? Nous avons légiféré six ou sept fois sur l'immigration sans jamais commencer l'examen d'un nouveau texte par un débat d'évaluation de la loi précédente, empilant mesures sur mesures et travaillant alors même que les décrets d'application de la précédente loi n'avaient pas été publiés ou n'avaient pas pu montrer leurs effets. Je pense aux lois sur la sécurité. Cette façon de faire, le nez collé aux journaux télévisés ou les yeux rivés sur la prochaine échéance électorale, n'est pas bonne. Nous œuvrons pour améliorer la vie de nos concitoyens et pour faire en sorte que de nouveaux droits soient créés. C'est de cela qu'il s'agit.

Les polémiques sur le pourcentage de mise en application des lois ne m’intéressent pas. Je l'ai souligné en conférence de presse, je vous l'ai dit, monsieur le ministre, tous les rapporteurs ont insisté sur ce point : sur le plan normatif et réglementaire, on note une amélioration. Vous-même, monsieur le ministre, ainsi que M. le secrétaire général du gouvernement avez donné des impulsions en ce sens. Je pense que cette démarche se poursuivra sous les prochains gouvernements.

Ce n’est pas le seul problème. En matière de rapidité, nous avons encore beaucoup de progrès à accomplir : entre un taux de mise en application de 80 % et un taux de 42 % dans les six mois suivant la promulgation de la loi, la marge est importante ! Or l'objectif est bien qu'une loi puisse être complètement mise en application dans les six mois.

Par volonté de transparence, monsieur le ministre, vous m’avez transmis des éléments d’informations supplémentaires. Savez-vous, mes chers collègues, que treize étapes sont nécessaires pour qu’un décret puisse paraître ?

Ces treize étapes sont les suivantes :

1. Identification des décrets nécessaires ;

2. Élaboration par le ministère chef de file d’un projet ;

3. Concertation interservices ; consultation des autres ministères concernés ;

4. Vérification des accords et, le cas échéant, demande d’arbitrage au cabinet du Premier ministre et organisation d’une réunion interministérielle ;

5. Saisine des instances consultatives obligatoirement consultées ;

6. Saisine du Conseil d’État, le cas échéant parallèlement à l’étape 5 ;

7. Le Conseil d’État délivre au ministère porteur son avis ;

8. Choix de version : le Gouvernement doit déterminer s’il retient la version du Conseil d’État ou son projet initial ;

9. Le projet de décret est présenté aux contreseings des ministres chargés de son exécution par les soins du ministère pilote ;

10. Le ministère pilote adresse le dossier au SGG en vue d’une présentation à la signature du Premier ministre et d’une publication au JORF ;

11. Recueil de l’accord juridique du chargé de mission du SGG et du visa politique du conseiller ministre compétents ;

12. Présentation à la signature du Premier ministre ;

13. Publication au Journal officiel de la République française .

Comment s'étonner ensuite qu'il faille plus de six mois pour publier un décret ? Il est nécessaire pour notre démocratie que cette procédure soit allégée et simplifiée.

La commission pour le contrôle de l'application des lois sera vigilante. Les interventions des présidents de commission ont montré à quel point les commissions permanentes étaient attachées à ce travail. C'est fort d'une collaboration avec ces commissions et leurs présidents que le Sénat poursuivra dans cette voie, qui a permis ce débat et a donné de premiers résultats. C'est nécessaire pour notre démocratie et pour la vitalité de notre Parlement.

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