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Débat sur la réforme de la politique de la ville : intervention de Claude Dilain

Thématique : Collectivités territoriales
Environnement/Aménagement des territoires
Urbanisme/logement

Date : 6 décembre 2012

Type de contenu : Débat

M. Claude Dilain :

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, à l’occasion de ce débat sur la politique de ville, organisé à la demande du groupe socialiste, je voudrais évoquer le présent et l’avenir, en mettant les choses en perspective.

Vous le savez, la politique de la ville a maintenant trente ans. Il paraît donc utile d’en dresser un bilan, afin de voir ce qu’il est possible de faire et ce qu’il est souhaitable de ne plus faire…

Cette politique est née au tout début des années quatre-vingt, lorsque des élus locaux, des sociologues, des architectes et des urbanistes ont senti que certains quartiers, essentiellement des grands ensembles, souvent situés en banlieue mais pas exclusivement, dérivaient vers des processus de paupérisation et d’exclusion. Ils ont alors voulu attirer l’attention des gouvernants et de la société sur cette situation.

Deux actes fondateurs ont, me semble-t-il, marqué la politique de la ville.

Le premier fut la publication des rapports Dubedout et Bonnemaison, Hubert Dubedout et Gilbert Bonnemaison étant alors respectivement maire de Grenoble et maire d’Épinay-sur-Seine. « Déjà », serais-je tenté d’ajouter !

Le second, sur l’initiative des urbanistes et des architectes, fut la création, également au début des années quatre-vingt, de la mission Banlieues 89, avec Roland Castro et Michel Cantal-Dupart.

L’alarme a été lancée, et il y a eu des réactions.

Pour organiser la gouvernance de la politique de la ville, on a créé tout d’abord la délégation interministérielle à la ville, merveilleusement pilotée par Yves Dauge, puis le ministère de la ville, confié à l’origine à notre collègue Michel Delebarre.

Les premières actions menées ont été fondatrices et emblématiques, compte tenu des objectifs visés.

D’abord, il y a eu le programme « Habitat et vie sociale » – j’insiste : c’est « et » et non « ou » ! – initié par Jacques Barrot.

Ensuite, il y a eu le développement social des quartiers en 1981. Là encore, je crois utile de souligner les termes : « social » et « des quartiers ». La même année, Alain Savary a créé le dispositif des zones d’éducation prioritaires.

Il faut, me semble-t-il, le rappeler, la politique de la ville était intergouvernementale et s’adressait non pas à la ville, mais aux quartiers.

Le problème survenu ensuite, d’ailleurs à l’origine d’un système de balancier pour le moins ennuyeux sur lequel je reviendrai dans quelques instants, entre « l’urbain » et « l’humain » n’existait pas au début. Les fondateurs avaient d’emblée indiqué qu’il fallait non pas séparer le soft et le hard , mais traiter les deux volets en même temps !

J’ai souligné le caractère intergouvernemental de la politique de la ville. Celle-ci doit en effet concerner l’ensemble des domaines de la vie publique. C’est un point essentiel.

Il serait sans doute long et fastidieux de retracer trente ans de politique de la ville, mais j’aimerais tout de même en évoquer certains éléments marquants.

Premièrement, ne l’oublions pas, les « émeutes », « révoltes urbaines » ou « révoltes sociales » – je ne sais comment les qualifier – survenues dans des villes devenues symboliques, comme Vaulx-en-Velin, Mantes-la-Jolie, Clichy-sous-Bois, Villiers-le-Bel et Grenoble, ont marqué les esprits. Ceux qui avaient tiré la sonnette d’alarme au début des années quatre-vingt avaient raison. À chaque émeute, il y a eu une réaction gouvernementale ; je serais tenté de dire « malheureusement ». Comme s’il fallait attendre l’émeute pour agir…

Deuxièmement, la politique de la ville a consisté à créer petit à petit ce que j’appelle une « boîte à outils », en multipliant les dispositifs et en empilant les sigles : ZFU, ZUS, ZRU, GPV, GPU, PRU, CUCS... Tous ces programmes sont venus se plaquer sur tel ou tel territoire.

Cela dit, ne soyons pas trop critiques. Ces mesures avaient au moins le mérite d’introduire une innovation : promouvoir la dimension contractuelle dans les politiques publiques. À cet égard, la politique de la ville a été fondatrice : enfin une politique publique contractuelle !

Par ailleurs, et contrairement à ce qui a pu être parfois affirmé, la politique de la ville a été très largement évaluée.

Je ne suis pas certain que toutes les autres politiques publiques l’aient autant été.

À ceux qui s’interrogent sur l’utilisation des milliards dépensés dans ce cadre, je réponds que nous savons très bien ce qu’il en a été.

Ayant évoqué le rapport Bonnemaison, j’aimerais aussi mentionner le rapport Demain, la ville , que notre collègue Jean-Pierre Sueur a présenté en 1998. Ce rapport, marqué par une volonté d’évaluation prospective, a constitué, je le crois, une étape importante.

Dix-neuf ministres de la ville se sont succédé en vingt-deux ans. Mais je vous rassure, monsieur le ministre, ce n’est qu’une moyenne. Certains de vos prédécesseurs sont restés plus longtemps que d’autres en poste. (Sourires.)

Mais, au-delà des sourires, avouons que c’est assez grave. Cela traduit une véritable discontinuité de l’action publique, aggravée par l’oscillation entre l’humain et l’urbain. Quand un ministre décidait de privilégier l’un de ces deux volets, son successeur optait pour l’autre ! Cela a été, me semble-t-il, très préjudiciable. Comme je l’ai indiqué, et je pense que vous en êtes d'accord, monsieur le ministre, il faut faire les deux. C’est ce que nous dirait un élève de CM2 ; alors, montrons-nous aussi intelligents ! (Sourires.)

La création des dotations de solidarité fut également un élément très important.

La dotation de solidarité urbaine, ou DSU, a été instituée sous les gouvernements Rocard et Cresson, avant d’être modifiée de manière importante par Claude Bartolone, puis par Jean-Louis Borloo. Elle permet de compenser la pauvreté structurelle de certaines villes. Disant cela, je veux qu’il soit bien clair que, si certaines communes sont pauvres, c’est non parce qu’elles gèrent mal leurs dépenses, mais parce que leurs recettes sont structurellement très inférieures à celles d’autres villes.

La dotation de développement urbain, ou DDU, a été créée un peu plus tard. Elle permet à des villes de pouvoir assumer les frais qu’impose la rénovation urbaine. Ce fut, là aussi, une étape notable.

Quel bilan peut-on en tirer ?

Il est difficile de répondre à une telle question : l’on ne saura jamais ce que seraient devenus les quartiers sans la politique de la ville. Néanmoins, en tant qu’ancien maire, je pense que, sans la DSU, nombre de communes seraient en réelle faillite. Ne l’oublions pas.

Cela dit, il est vrai que le bilan n’est pas entièrement satisfaisant. Deux analyses récentes viennent malheureusement de le confirmer. Je parle du rapport de la Cour des comptes, La politique de la ville : Une décennie de réformes , et du rapport de l’Observatoire national des zones urbaines sensibles, l’ONZUS, qui montre, comme l’indique le Premier ministre, la permanence, et parfois l’aggravation des inégalités entre les quartiers de la politique de la ville et le reste du territoire, et ce dans tous les domaines : chômage, pauvreté, santé, éducation, insécurité…

Je souhaite d’ailleurs apporter une précision. Dans les rapports comme celui de l’ONZUS, on étudie seulement les territoires. Or certaines populations dont la situation s’améliore quittent ces territoires. Si c’est certes un motif de satisfaction pour elles, il n’y a pas lieu cependant de s’en réjouir : nous ne pouvons pas accepter que certains territoires se spécialisent dans l’accueil de la pauvreté. Ce n’est pas ma vision de la République !

Et faisons attention aux termes que nous employons : ne parlons pas de territoires « sas », comme cela figure dans le rapport, pour désigner la spécialisation de certains territoires dans l’accueil de la pauvreté et de l’exclusion !

Quelles sont les causes d’une telle situation ? En identifiant ce qui n’a pas fonctionné, nous pourrons envisager des réformes, dans une démarche prospective.

Il y a, me semble-t-il, deux catégories de causes d’insatisfaction : des causes d’ordre technique et des causes d’ordre stratégique.

J’examinerai tout d’abord les motifs d’ordre technique.

Le saupoudrage, l’enchevêtrement des zones concernées et la multiplication des plans ont rendu l’action publique peu efficace et illisible. Surtout, on a élargi le champ de l’action publique quand il faudrait au contraire recentrer cette dernière, monsieur le ministre.

J’ai évoqué le problème posé par la discontinuité de l’action publique, mais j’ai également souligné que l’aspect contractuel de la politique de la ville présentait un caractère positif. Cependant, la contractualisation n’a de sens que si le contrat va jusqu’au bout et si aucune des deux parties ne peut l’annuler unilatéralement, contrairement à ce qui a pu se produire à certains moments. Parfois, un contrat signé de la main même d’un ministre a été annulé. On m’a dit : monsieur le maire, ce contrat n’existe plus, rangez-le, on va en rédiger un autre !

Le troisième motif d’insatisfaction est plus complexe. Les dispositifs ministériels qui ont été mis en place sont souvent pertinents ; ils le sont peut-être même toujours. Néanmoins, il est illusoire de considérer qu’ils peuvent être pertinents sur l’ensemble des territoires, lesquels sont très hétérogènes en termes non seulement de priorité, mais également de situation. Un territoire qui compte beaucoup de copropriétés et qui est enclavé n’a pas les mêmes besoins qu’un territoire qui n’est pas enclavé et qui comprend de nombreux logements sociaux. Or on a souvent demandé aux territoires de s’adapter aux solutions proposées. Je ne suis pas sûr que ce soit une politique de bon sens. Peut-être vaudrait-il mieux prévoir davantage de souplesse et laisser les territoires décider de leurs projets ?

Après cette première série de motifs d’insatisfaction d’ordre technique viennent des motifs d’insatisfaction d’ordre stratégique.

La politique de la ville a quelquefois, pour ne pas dire souvent, confondu les causes avec les conséquences et s’est beaucoup appliquée, ce qui n’est déjà pas si mal, à traiter les conséquences sans trop se soucier de s’attaquer aux causes. Or il ne suffit pas de repeindre les cages d’escaliers ; encore faut-il savoir pourquoi on est obligé de le faire ! Il est absolument nécessaire de changer de cible : nous ne pouvons plus nous contenter de traiter seulement les conséquences ; nous devons également nous attaquer aux causes. C’est bien de donner de l’aspirine quand le malade a de la fièvre, mais c’est encore mieux de tuer le microbe qui est à l’origine de la fièvre !

Par ailleurs – et tous ceux qui s’intéressent à la politique de la ville seront unanimement d’accord avec moi –, la politique de la ville s’est petit à petit substituée aux politiques de droit commun, ce qui n’était pas sa vocation première. Je vous renvoie aux rapports de M. Dubedout et de M. Bonnemaison : la politique de la ville doit faire levier aux politiques de droit commun et non s’y substituer. C’est fondamental. Il n’y aura pas de bonne politique de la ville sans une mobilisation pertinente, efficace et juste des politiques de droit commun, y compris dans les fonctions régaliennes de l’État.

Je cite toujours l’exemple de l’échec scolaire massif enregistré dans certaines villes où les niveaux de réussite au brevet des collèges sont très loin des taux nationaux, voire départementaux. Bien sûr, de tels chiffres doivent interpeller le ministre de la ville ; néanmoins, le premier ministre concerné doit rester celui de l’éducation nationale. Monsieur le ministre, ce n’est pas parce que votre ministère aura accordé davantage d’argent pour l’aide aux devoirs que le gravissime problème de l’échec scolaire massif sera réglé. L’éducation nationale doit également être mobilisée – ce serait une illusion de penser autrement –, et ceux qui ont cru que le programme 147 était la solution à toutes les difficultés se trompent !

Enfin – et ce point fera certainement débat –, il faut s’attaquer aux causes de la ghettoïsation. Je sais que l’utilisation de ce terme, que j’emploie de temps en temps, est contestée. Quoi qu’il en soit, les ghettos ne se sont pas construits par hasard ; pour ceux qui ne l’auraient pas encore lu, je renvoie sur ce point au livre clair et limpide d’Éric Maurin, Le Ghetto français . Cet ouvrage décrit comment, peu à peu, en même temps que se constituent des ghettos de riches, voire pour que ceux-ci puissent se construire, se forment des ghettos de pauvres. Cela concerne par exemple les politiques d’attribution des logements sociaux, qu’il faudra avoir le courage de regarder en face. À défaut, les mêmes causes produiront toujours les mêmes effets.

Pour conclure, monsieur le ministre, je souhaite dire un mot de votre budget, en particulier du programme 147 que je n’ai pas pu défendre au Sénat puisque la Haute Assemblée n’a pas examiné la seconde partie du budget.

Tout d’abord, je tiens à vous remercier : alors que, depuis 2007, les crédits de ce programme étaient en baisse constante – entre 2007 et 2012, ils ont diminué de 55 %, soit de plus de la moitié –, le Gouvernement a prévu que, cette année, malgré un contexte budgétaire difficile, les crédits alloués au programme 147 seraient maintenus à la même hauteur que l’année dernière. Certes, les crédits du programme enregistrent une perte de 20 millions d’euros, mais cette dernière n’est qu’apparente puisque 20 millions d’euros du fonds interministériel de prévention de la délinquance, le FIPD, seront consacrés à la prévention, au bénéfice de l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances, l’ACSÉ.

Voilà qui est satisfaisant non seulement sur le plan budgétaire, mais aussi sur le plan des principes. Nombre de personnes s’occupant de la politique de la ville considèrent que la prévention de la délinquance ne doit pas dépendre du ministère de l’intérieur, mais qu’elle doit être rattachée au ministère chargé de la ville, qui doit conduire une action interministérielle.

Le deuxième point important est la création des emplois francs. Le bilan des zones franches est plutôt satisfaisant pour la plupart des maires de banlieue, sauf en ce qui concerne le problème de l’emploi, comme l’attestent les rapports de l’Inspection générale des affaires sociales, l’IGAS, et de l’Inspection générale des finances, l’IGF. L’expérimentation des emplois francs à Marseille, à Amiens, à Grenoble et à Clichy-sous-Bois permettra probablement de relancer le processus.

Enfin, je souligne que la dotation de solidarité urbaine, la DSU, va augmenter considérablement par rapport aux autres années – 120 millions d’euros –, de même que la dotation de développement urbain, ou DDU, en hausse de 75 millions d’euros. Toutes ces mesures sont extrêmement positives.

Monsieur le ministre, vous avez souvent exprimé le désir de réformer en profondeur la politique de la ville, en particulier en ce qui concerne les contrats, la réforme de la géographie prioritaire, la péréquation et les moyens de la mobilisation du droit commun. Ce débat vous donnera certainement l’occasion de nous en dire plus à ce sujet. (

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