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Nomination de Dominique Baudis comme premier Défenseur des droits : Les sénateurs socialistes s’interrogent

Les sénateurs socialistes ont voté contre la nomination de Dominique Baudis.

Cette décision qui  n’est pas motivée par la personnalité du candidat, désigné d’ailleurs déjà par le passé à la tête d’une autorité administrative indépendante, s’inscrit dans la logique de la positon adoptée par le groupe socialiste du Sénat tout au long des débats qui ont abouti à la création de cette nouvelle instance tant en 2008, lors de la révision constitutionnelle qu’en 2010, à l’occasion de l’examen de la loi organique et ordinaire relatives au Défenseur des droits. 

Les sénateurs socialistes ont par ailleurs fortement critiqué les modalités de désignation du nouveau Défenseur des droits qui laissent inévitablement planer un doute sur la réalité de l’indépendance de la personne appelée à exercer ces fonctions, l’avis des parlementaires, tel qu’il est organisé aujourd’hui ressemblant davantage à un  simulacre et un aval déguisé acquis par avance.

Cette audition s’est déroulée devant la commission des lois de l’Assemblée nationale et du Sénat, le 15 juin 2011, conformément à l’article 1^er  de la loi organique du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits selon lequel « le Défenseur des droits est nommé par décret en conseil des ministres, après application de la procédure prévue au dernier alinéa de l'article 13 de la Constitution (avis des commissions compétentes du Parlement et vote sur la proposition de candidature qui ne peut être  rejetée que si l’avis négatif des 3/5^ème  des suffrages exprimés est réuni). 

A l’Assemblée nationale  sur  47 commissaires qui ont pris part au vote, 37 suffrages ont été exprimés avec un décompte de 30 voix pour  et 6 contre . Au Sénat , sur 34 votants, le nombre de suffrages exprimés s’élève à 30 avec 19 exprimés pour  et 11 contre . Ainsi, 49 parlementaires se sont exprimés en faveur de la nomination de M. Dominique Baudis  et 17 se sont exprimés contre. Il aurait fallu un vote négatif de plus de 40 parlementaires pour s’opposer à la nomination de Dominique Baudis.

Il ressort peu d’informations de l’audition de Dominique Baudis par le Parlement organisée dans le cadre du processus de nomination du Défenseur des droits, alors que cette personnalité désignée par le Président de la République sera la première à exercer cette fonction créée par la réforme constitutionnelle de 2008.

Un immense chantier s’ouvre au nouveau titulaire de ce poste suite à l’adoption de loi organique et de la loi simple du 29 mars 2011 qui ont bouleversé le paysage des autorités administratives indépendantes intervenant dans le champ de la protection des libertés publiques et du droit des personnes avec la liquidation du Médiateur, de la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS), de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (Halde), du Défenseur des enfants et le regroupement de ces quatre entités sous la direction unique du Défenseur des droits.

Il faudra donc se contenter de la déclinaison d’orientations générales et de l’annonce de quelques décisions éparses qui permettent tout au plus d’entrevoir la forme que prendra  la gouvernance de cette nouvelle instance.

En raison de l'architecture pyramidale prévue par la loi, les acquis seront-ils bien sauvegardés et valorisés ?

Tout au long des débats parlementaires, les sénateurs socialistes se sont inquiétés  du risque de dilution des spécificités des institutions existantes et de leur absorption par le Défenseur des droits. Ces craintes étaient partagées par les responsables des  autorités appelées à disparaître (à l’exception toutefois du Médiateur), les associations et les personnels. Elles ne sont pas dissipées par le transfert des services existants, la création de trois adjoints à plein temps et des trois collèges. 

Contrairement aux annonces de Dominique Baudis qui a indiqué ne pas avoir une approche centralisée de la fonction, la particularité des anciennes autorités ne sera pas préservée. Ce dernier a déclaré qu’il entendait présider personnellement chacun des trois collèges, avec son adjoint comme vice-président. Cette volonté affirmée de coiffer l’ensemble de l’édifice s’illustre de deux manières. Dominique Baudis a affirmé d’une part qu’il ne créerait pas des adjoints supplémentaires, comme le permet la loi. Cette décision de principe est-elle justifiée au regard des tâches innombrables qui incombent au nouveau titulaire de la fonction ? D’autre part, il a exprimé le souhaite d’utiliser fréquemment l'article 12 de la loi organique 29 mars 2011, qui permet de réunir conjointement les collèges, afin d'encourager la transversalité. En reconfigurant les anciennes autorités et en délayant leurs compétences, le nouveau Défenseur des droits fait totalement sienne la concentration des pouvoirs au sein de cette nouvelle structure : les adjoints devront travailler ensemble  et autour de lui seul : « afin que l'institution apprenne à parler un même langage  », le sien.

L’accroissement des pouvoirs du Défenseur des droits suffira-t-il à compenser  la disparition de quatre Autorités administratives indépendantes ?

Lors de son audition par les députés et les sénateurs, Dominique Baudis a rappelé que le Défenseur des droits est inscrit dans la Constitution, que sa saisine est directe et  qu’il pourra également se saisir d'office , qu’il pourra consulter le Conseil d'État et demander des études au Conseil d'État et à la Cour des comptes, qu’il détient un pouvoir de saisine du juge des référés et de mise en demeure.

N’aurait-il pas été préférable d’aligner par le haut les capacités des autorités précédentes au lieu de les supprimer au motif que l’autorité appelée à les remplacer serait pourvu de pouvoirs renforcés, mais détenus par l’unique titulaire en charge de cette fonction ? L’argument selon lequel la défense des droits des personnes et le respect des libertés publiques seraient mieux assurés aurait été plus convaincant.

Aucune visibilité sur la gestion administrative et financière  du Défenseur des droits.

Sur ce point, Dominique Baudis est resté très vague. Il n’a pas sous-estimé les difficultés avec quatre lieux d'implantation, des organigrammes, des statuts et des rémunérations différents. Il a précisé que chacune des quatre institutions dépasse son plafond d'emploi. Les personnels ne seront certainement pas rassurés par ses déclarations car même s’il a évoqué la volonté de procéder à un rapprochement des services sans brutalité et dans le dialogue social, il a convenu,  dans la foulée, que certaines fonctions peuvent être mutualisées : gestion des ressources humaines, informatique, communication, relations européennes et internationales. Quant à mutualisation des services instructeurs, qui ne peuvent être regroupés immédiatement, ils devront apprendre à travailler ensemble progressivement car ils ont leurs spécificités.

La question immobilière demeure en suspens en raison du coût et de la longueur de certains baux. La Halde et le Médiateur occupent des locaux dont les baux se terminent en 2014 ; la Halde acquitte en outre un loyer élevé. Pour Dominique Baudis, ces lieux peuvent peut-être être utilisés pour autre chose. Il a exprimé l’intention de travailler sur un site unique et envisage de se mettre en relation  prochaine avec France Domaine pour trouver une solution au plus vite.

A ce jour, les directions des quatre institutions se sont spontanément rapprochées afin d’harmoniser aussi bien le papier à lettre et les sites Internet que les procédures de traitement des saisines.

Interpellé sur la façon dont il comptait traiter les dossiers en souffrance depuis la suppression des anciennes autorités, le nouveau Défenseur des droits, conscient de la difficulté, n’a apporté aucune réponse concrète.

Le développement du maillage territorial de l’institution devrait se faire à moindre coût.

Faire du Défenseur des droits une institution de proximité ne sera pas un objectif aisé à atteindre.  Aujourd'hui, les trois réseaux de la Halde, du Médiateur et du Défenseur des enfants comptent 450 personnes, réparties sur 600 lieux. Comment développer ce réseau à budget constant ?

Outre l’engagement personnel pris de se rendre  régulièrement sur le terrain, y compris outre-mer et à l'étranger, rencontrer les élus, les associations et les acteurs de la société civile, Dominique Baudis envisage d’emprunter deux voix : « le potentiel d'expérience des seniors (les seniors recrutés comme délégués territoriaux reçoivent 350 euros par mois), qui mettent bénévolement leurs compétences au service de l'intérêt général, et le potentiel d'énergie des jeunes qui exercent via le service civique une première activité tournée vers le service des autres  ».

L’objectif de transversalité des équipes du Défenseur des droits -  et donc le risque de dilution et de perte de visibilité des anciennes autorités sera décliné au niveau local. Selon Dominique Baudis, les délégués territoriaux devront avoir un aperçu de toutes les dimensions de la défense des droits. Ce n’est pas sans une certaine contradiction qu’il a expliqué au sujet des délégués qu’il faudra tendre vers une polyvalence, à travers les recrutements et les formations et conserver la spécialisation.

Le nouveau Défenseur des droits sera confronté à un écueil : comment concilier l’implication sur le terrain, la personnalisation de l’institution et le refus de la surexposition médiatique  pour cet ancien journaliste et ex président du CSA ?

L’action extérieure du Défenseur des droits est à peine esquissée .

Dominique Baudis a dégagé trois priorités : l'Europe, via  l'Union européenne et le Conseil de l'Europe ; la francophonie, en accompagnant le progrès des démocraties comme la Côte d'Ivoire ; la Méditerranée et le monde arabe, où les peuples se sont libérés et doivent désormais construire un état de droit.

Il a donné une indication de méthode sur la façon dont il comptait assurer la présence du Défenseur des droits dans les réseaux européens et  les instances où étaient représentées les institutions précédentes. En effet, une délégation de pouvoir serait nécessaire pour tenir nos engagements internationaux : « le Défenseur assurera cette représentation quand il le peut ; à défaut, ce sera l'adjoint compétent ». On voit bien à ce niveau les limites organiques de l’architecture du Défenseur des droits telle qu’elle a été conçue par la majorité.

Une clause de revoyure doit d’ores et déjà être envisagée dans le cadre du contrôle parlementaire.

Elle trouvera à s’appliquer de fait à l’occasion de l’examen de la prochaine loi de finances que ce soit dans le cadre de  la  mission « pouvoirs publics » qui regroupe d'autres autorités constitutionnelles, telles que le Conseil constitutionnel, la Haute cour ou la Cour de justice de la République, soit la mission « Conseil et contrôle de l'Etat » qui comprend, par exemple, le Conseil économique, social et environnemental.

Mais la solution la plus pertinente serait de rattacher le Défenseur des droits au programme budgétaire « Défense des droits et libertés » même si elle conduirait à réunir au sein d'un même programme des autorités à valeur législative (la CADA,  le CCNE, la CNIL, le CSA, le  CGLPG, la CNCIS et la CCSDN) et une autorité constitutionnelle. C’est la solution préconisée par Jean-Claude Peyronnet, rapporteur de ce programme pour la commission des Lois du Sénat.

Rappelons que, reprenant les dispositions habituelles pour les autorités administratives indépendantes, l'article 10 de loi ordinaire relative au Défenseur des droits précise que :

- le Défenseur des droits est ordonnateur des crédits qui lui sont affectés ;

- les comptes du Défenseur des droits ne sont pas soumis à la loi du 10 août 1922 relative à l'organisation du contrôle des dépenses engagées, c'est-à-dire qu'ils échappent au contrôle a priori  d'un contrôleur financier du ministère chargé des finances. Ils doivent, en revanche, être contrôlés a posteriori  par la Cour des comptes.

Il serait également raisonnable d’envisager à l’audition du Défenseur des droits  par la commission des Lois de l’Assemblée nationale et du Sénat avant la fin de l’année.