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PPL Etudes d'impact : l'intervention de Jean-Pierre Sueur

Thématique :

Date : 7 mars 2018

Type de contenu : Intervention

M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur de la commission des lois :

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, je veux tout d'abord rendre hommage à Franck Montaugé, qui nous donne l'occasion, cet après- midi, de travailler de nouveau sur l'étude d'impact.

En 2008, nous avons eu de grands débats sur l'étude d'impact, certains considérant que ce serait une innovation très utile, d'autres, dont j'étais, estimant que, après tout, l'impact de la loi  constitue finalement l'objet même du débat parlementaire : ceux qui pensent que cet impact sera positif votent la loi, ceux qui sont d'avis contraire votent contre !

Je reconnais cependant que cette thèse est quelque peu simpliste, certaines expertises pouvant être tout à fait bénéfiques et utiles. Toutefois, il est assez difficile de distinguer les choses. Prenons l'exemple, déjà évoqué naguère par l'un de nos collègues, d'une étude d'impact sur les OGM : je suis prêt à parier que, dès l'amorce de la discussion du texte, des collègues, d'ailleurs d'avis différents, affirmeront que l'étude d'impact n'est pas objective, tant il est difficile d'imaginer qu'il existerait une vérité totalement objective surplombant les divergences et le débat politique.

C'est pourquoi une disposition de la proposition de loi de Franck Montaugé, qui a d'ailleurs été approuvée à l'unanimité par la commission des lois du Sénat, me paraît particulièrement importante : celle visant à prévoir, à l'article 8 de la loi organique du 15 avril 2009, que le Gouvernement fasse nécessairement appel à un organisme indépendant pour procéder à l'étude d'impact. C'est là une idée très riche, car, dans la pratique, nous le savons, le ministre qui prépare un projet de loi demande à ses services de réaliser une étude d'impact, laquelle montre naturellement que l'impact de la loi sera plutôt positif…

Je ne critique pas a priori  la méthode. La bonne démarche consiste sans doute à bâtir le projet de loi en même temps que s'élabore l'étude d'impact, afin que le texte puisse prendre en compte les éléments apportés par l'expertise. Néanmoins, tout cela n'est pas évident, et le fait que la commission des lois ait choisi, en votant l'article 2, de rompre avec cette sorte de monolithisme qui veut que le Gouvernement présente à la fois le projet de loi et l'étude d'impact est de nature à crédibiliser cette dernière. En effet, des organismes indépendants, tels que le CNRS, des universités ou l'INSEE, par exemple, apporteront leur expertise.

J'aborderai maintenant un second point auquel notre collègue Franck Montaugé tient énormément, à juste titre : les évaluations doivent prendre en compte non seulement des mesures quantitatives, mais également toute une série de mesures qualitatives. Il est certain que la loi dite « Sas » représente, à cet égard, un apport non négligeable. Toutefois, il est apparu à la commission des lois que les critères pouvaient être très nombreux et qu'ils relevaient davantage des textes d'application que de la loi elle-même. La commission des lois n'est pas hostile à ce que l'on prenne en compte tous les critères relatifs à la qualité de la vie et de l'environnement ou au développement durable, mais convient-il de les énumérer dans le corpus législatif ? Sans nier le grand intérêt de la démarche, nous avons préféré renvoyer cela à des textes d'application.

Par ailleurs, nous avons retenu un amendement présenté par Mme Lamure tendant à ce que les conséquences des projets de loi sur les collectivités locales et sur les entreprises soient spécifiquement explicitées dans les études d'impact.

Nous avons également retenu trois amendements émanant du groupe de travail mis en place par le président Larcher et dont François Pillet était le rapporteur : le premier porte sur les moyens mis en œuvre par le projet de loi, le deuxième sur la simplification des normes, le troisième sur les délais dans lesquels la conférence des présidents pourra déclarer insuffisante l'étude d'impact. Il s'agit de propositions ayant recueilli un large accord au sein de ce groupe de travail. C'est une manière d'avancer dans le sens d'une réforme constitutionnelle qui accroisse les droits du Parlement. J'espère, monsieur le secrétaire d'État, que vous y êtes sensible… 

Enfin, nous avons introduit un amendement reprenant une proposition de loi à laquelle avait travaillé naguère notre collègue Alain Richard, portant création d'une haute autorité chargée du contrôle et de la régulation des normes applicables aux collectivités locales. Une proposition de loi que j'ai eu l'honneur de commettre avec Mme Jacqueline Gourault, aujourd'hui membre du Gouvernement, a instauré le Conseil national d'évaluation des normes applicables aux collectivités locales, présidé par M. Alain Lambert. Il s'agit d'une instance très utile, car elle permet aux représentants des élus locaux de s'exprimer en amont sur les projets de loi et de décret ayant un impact sur les finances locales. Les avis de ce conseil sont très précieux pour le Gouvernement. M. Alain Richard avait souhaité qu'ils fussent joints aux projets de loi, au même titre que les études d'impact, en faisant observer qu'une loi organique était nécessaire pour ce faire. Nous avons déposé une proposition de loi à cette fin, qui malheureusement n'a jamais été inscrite à l'ordre du jour de notre assemblée. Nous avons donc entendu sauver cette œuvre commune de Jacqueline Gourault, d'Alain Richard et de moi-même au travers d'un amendement que la commission des lois a bien voulu adopter.

Voilà, mes chers collègues, comment, à partir du travail important de Franck Montaugé et de la commission des lois, nous sommes parvenus à un accord sur le texte maintenant soumis à votre approbation. 

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