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Gestion effective du risque de submersion marine : intervention d'Alain Anziani

M. Alain Anziani : auteur de la proposition de loi n° 173.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, cette double proposition de loi – je préfère l'appeler ainsi plutôt que de parler de deux propositions de loi – tendant à assurer une gestion effective du risque de submersion marine a d'abord un grand mérite, loin d'être anodin : lutter contre l'oubli ou contre une forme d'oubli, qui s'appelle la banalisation.

Nous sommes toujours menacés par l'oubli. Ce qui nous semblait essentiel à la fin du mois de février 2010, nous avons déjà tendance à en relativiser l'importance au début du mois de mai 2011. Nous prenons en effet en compte le coût des mesures à prendre, la rareté de l'argent public, les sacrifices à consentir, y compris pour ceux qui doivent abandonner leur habitation. Voyant toutes ces contraintes s'accumuler, nous nous concentrons sur les difficultés du moment pour oublier finalement le risque de tempêtes futures en nous disant « nous avons le temps ».

Pourtant, le temps presse !

La tempête Xynthia nous a rappelé avec cruauté, comme Bruno Retailleau l'a souligné, que nos sociétés, même si elles possèdent une technologie hautement développée, restent d'une très grande fragilité face aux catastrophes naturelles.

Selon les chiffres qui viennent de nous être communiqués par le cabinet Ubyrisk, de 2001 à 2010, six cent soixante-dix catastrophes naturelles ont frappé notre pays, soit soixante-sept par an. Parmi elles, nous trouvons non seulement la canicule, notamment celle de 2003, responsable d'un nombre considérable de morts, mais aussi les avalanches, les tempêtes, les inondations, en particulier cette forme spécifique que constituent les submersions marines. Au total, ces événements ont causé la mort de plus de 15 000 personnes pendant cette période.

Ces catastrophes ont également un coût économique considérable : 30 milliards d'euros depuis 2001. J'appelle l'attention de chacun sur le fait que ce coût est nettement supérieur à celui de l'ensemble des mesures de prévention que nous devons envisager de prendre.

Cependant, même s'ils sont déjà considérables, tous ces chiffres sont marginaux si nous les comparons à ceux de l'ensemble des dommages causés dans le monde par des catastrophes naturelles. Pour la seule année 2010, 304 000 morts ont été recensés, et ce sans compter le séisme au Japon. Le coût économique s'est élevé, selon l'assureur Swiss Re, à 218 milliards de dollars pour la même période.

En outre, cela vient d'être dit, ces catastrophes majeures ont tendance à s'accélérer. L'une des causes est bien identifiée : le dérèglement climatique. Le Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat, le GIEC, a noté que le niveau moyen de la mer devrait augmenter de neuf à quatre-vingt-huit centimètres entre 1990 et 2100. La fourchette est un peu large, mais la tendance, on le voit bien, est probablement supérieure à un demi-mètre. Les scientifiques néerlandais ont calculé qu'une telle augmentation multipliera les phénomènes météorologiques extrêmes. Selon le chiffre qui nous a été communiqué aux Pays-Bas, une simple élévation de cinquante centimètres du niveau de la mer pourra entraîner dix fois plus d'événements de ce type, le risque centennal devenant un risque décennal.

Nous savons donc que le risque de voir se former une nouvelle tempête Xynthia s'accroîtra dans les années à venir. Un tel phénomène provoquera des dommages de plus en plus importants. La raison, que nous avons soulignée dans le rapport, est simple : le nombre de personnes vivant le long du littoral augmente. Aujourd'hui, près de 40 % de la population mondiale vit à moins de cinquante kilomètres des côtes. En France, le littoral a absorbé un quart de la croissance de la population française, soit deux millions d'habitants, entre 1936 et 1968. Cette tendance va s'accélérer.

Le risque d'inondation est d'ores et déjà le premier risque de catastrophe naturelle en France. Il concerne une commune sur trois, dont mille communes du littoral.

Mes chers collègues, Xynthia, ses dizaines de morts, ses milliers de sinistrés, sa désolation ont provoqué une émotion intense dans notre pays. À mon tour, je tiens à saluer les familles des victimes et à m'associer aux paroles qui ont été prononcées tout à l'heure à l'intention de tous ceux qui ont porté secours à cette population en détresse.

À la demande de M. le président Larcher et du Sénat unanime, notre commission a créé une mission d'information. Je tiens à saluer une nouvelle fois l'esprit dans lequel cette mission a été conduite, à remercier en particulier son président, Bruno Retailleau, qui a déployé une énergie fantastique pour mener à bien des tâches particulièrement difficiles.

 

Je vous rappelle que nous avons abouti à un accord, chose rare, ce qui montre notre sens de l'intérêt général.

Notre rapport dénonce les insuffisances du système d'alerte, la prévision météorologique pas toujours à la hauteur des attentes, la prévention, le droit des sols sans doute pas non plus tout à fait fiable, la gestion des digues méritant certainement une vigilance croissante.

Nous les dénonçons pour une raison simple : si, à l'évidence, nous n'éviterons jamais les catastrophes naturelles, nous avons, nous, la responsabilité, politique dirais-je, de faire en sorte que les dommages causés par ce fléau naturel et ses conséquences puissent être de moins en moins importants.

Notre mission de parlementaires ne doit pas se limiter à rédiger rapports ; elle nous oblige à tirer des conclusions législatives d'une situation. C'est ce que nous faisons aujourd'hui au travers de cette double proposition de loi.

 

À cet égard, je tiens à remercier les deux commissions qui les ont enrichies, la commission de l'économie, que vous présidez, monsieur Emorine, et la commission des lois – j'ai une pensée pour son président, M. Hyest – ainsi que nos deux rapporteurs.

Qu'avons-nous constaté et quelles leçons en tirons-nous aujourd'hui ?

Tout d'abord, un premier constat laisse presque pantois : nous sommes aveugles devant l'évidence. Le risque d'inondation, le premier des risques naturels avons-nous dit, est ignoré dans notre droit. C'est stupéfiant ! Nous avons tellement sous-estimé le risque d'inondation qu'il n'apparaît pas de façon explicite dans notre droit.

Pourtant, la France compte huit cent soixante-quatre communes qui se situent entre zéro et deux mètres au-dessus du niveau de la mer. Dans ces communes, nous n'avons trouvé que quarante-six plans de prévention des risques naturels approuvés, alors que 235 000 maisons y ont été construites.

De même, nous avons été frappés, dans les zones les plus exposées, par la quasi-inexistence des plans communaux de sauvegarde et, s'ils existaient, par la faiblesse parfois de leur contenu, il faut l'avouer.

Nos propositions de loi remédient, je l'espère, à cette déficience de la prévention. Le risque de submersion est enfin intégré dans les différents documents de prévention. Les plans de prévention des risques d'inondation, les PPRI, deviennent obligatoires, de même que les plans communaux de sauvegarde, avec des exercices de simulation.

Ensuite, tout au long de notre mission, nous avons également constaté le développement d'une urbanisation, que je me permettrai de qualifier de complaisance.

Ici ou là, des lotissements ont été construits dans des zones manifestement dangereuses. Dans la cuvette de La Faute-sur-Mer, un plan d'occupation des sols, ou POS, élaboré voilà vingt-cinq ans, classait en zone NA, c'est-à-dire urbanisable à court terme, le secteur qui a connu le plus grand nombre de victimes.

Ailleurs, des maisons ont été édifiées sans permis ou, dans quelques cas, sur le domaine public maritime de l'État, toujours directement en front de mer, c'est-à-dire dans la zone la plus exposée au risque. Cent cinquante maisons ont été ainsi illégalement construites dans le secteur de la Pointe sur la commune de L'Aiguillon-sur-Mer.

L'article 4 du texte rompt avec un droit de l'urbanisme aveugle sur l'essentiel. La protection des vies humaines devient une condition du droit de construire.

Cet objectif s'accompagne de mesures simples : plus de permis tacites dans les zones à risque ; mise en conformité des plans locaux d'urbanisme, des cartes communales et des schémas de cohérence territoriale, les SCOT, avec les plans de prévention des risques d'inondation, qui occupent désormais une place primordiale dans la hiérarchie des normes ; pouvoirs donnés au préfet pour faire appliquer ces règles en cas d'inaction des responsables locaux.

L'État devra toutefois se donner les moyens d'assurer un contrôle de légalité , lequel est souvent devenu, pour des raisons budgétaires, une véritable « passoire », pour reprendre une expression qu'il nous est arrivé d'entendre. La vérité est là : entre 2000 et 2009, les représentants de l'État en Vendée et en Charente-Maritime n'ont effectué que quarante-neuf recours devant le juge administratif, c'est-à-dire moins de 0,01 % de la totalité des cas de recours.

Notre troisième grande proposition porte sur les ouvrages de protection.

Nous connaissons tous le débat sur les digues. Selon nous, la digue n'est pas une protection absolue.

 

Ce serait une erreur de penser que, à elle seule, elle annulerait tout risque. Elle n'est pas davantage un moyen d'échapper à la délimitation de zones non constructibles ou même à la destruction d'habitations exposées à un risque mortel. La digue, comme les dunes, sont pour nous des solutions nécessaires, mais non suffisantes.

La mise en œuvre de cette solution nécessite d'identifier qui est propriétaire de l'ouvrage, car nous savons qu'il existe des digues orphelines, qui le gère et selon quelles normes – des normes qu'il nous appartiendra de définir ! –, qui le contrôle et, comme toujours, qui finance.

Je crois que nos deux propositions de loi comportent sur tous ces points des avancées significatives, notamment en favorisant les mécanismes de transferts de propriété des digues abandonnées.

Reste la question primordiale du financement. Selon nos estimations, un kilomètre de digue nécessite 1 million à 2 millions d'euros.

Nous avons proposé d'accroître les ressources du fonds Barnier. Le Gouvernement vient de nous opposer, au travers d'un amendement, que ces ressources étaient suffisantes. J'espère qu'elles le seront durablement et qu'elles éviteront de recourir aux contributions locales, ce qui a été le cas au cours des dernières années. Sans doute nous fournirez-vous toutes les précisions nécessaires à cet égard, monsieur le secrétaire d'État.

De même, je constate que l'idée de moduler le taux de la future taxe d'aménagement en fonction de l'exposition au risque a fait l'objet de critiques, dont je comprends le sens. Selon ses détracteurs, elle ne serait pas en accord avec le principe de solidarité.

Je rappelle que cette idée nous vient des Pays-Bas, où cette modulation des ressources, et donc des prélèvements, en fonction des risques est appliquée de façon bien plus systématique que ce que nous proposons.

 

Pour notre part, nous souhaitons laisser les communes libres de moduler les cotisations et les futurs taux de la taxe d'aménagement en fonction des risques. Ces recettes iront dans les caisses des communes. Celles qui ne souhaiteront pas avoir recours à cette modulation seront tout à fait libres de ne pas le faire.

Je voudrais également émettre deux vœux.

Tout d'abord, je souhaite que ce texte trouve une issue rapide devant l'Assemblée nationale. Outre que cela nous ferait plaisir, ce qui n'est pas le plus important, ce serait faire œuvre utile. J'invite donc nos collègues députés à inscrire très rapidement ce texte à l'ordre du jour de leurs débats.

Ensuite, je souhaite que l'État joue son rôle.

Sans une volonté forte de l'État, plusieurs préconisations de notre rapport qui ne relèvent pas de la loi n'aboutiront jamais. Évidemment, tout ne relève pas de la compétence du législateur ...

Le rapport évoque la nécessité de renforcer la prévision météorologique ou la prévision des risques à terre, de modifier profondément les systèmes d'alerte dont la défaillance a été la cause de pertes de vies humaines, de coordonner les différentes zones de défense – nous avons constaté, à notre grand effarement, que des accidents entre hélicoptères de différentes régions auraient pu se produire ! –,...

 

et de renforcer le contrôle de légalité en y affectant des moyens en personnel.

J'observe également que la commission des finances a opposé l'article 40 à un amendement tendant à élargir la procédure d'expropriation pour risque naturel majeur aux érosions marines. Nous connaissons les vertus et les vices de cet article … Pour ma part, je considère qu'il est véritablement nécessaire de prendre en compte ce type de risque.

 

Je m'adresse au représentant du Gouvernement : il y a là un gisement majeur de catastrophes et de pertes de vies humaines. Invoquer l'article 40 ne permettra pas de résoudre la question ! J'appelle donc le Gouvernement à trouver une solution pour régler le problème dans son entier. Nous aurons ainsi fait œuvre utile.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, il est rare de pouvoir faire œuvre utile, concrète. Je crois que c'est le cas aujourd'hui, et je tiens à vous en remercier tous.