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Financement des campagnes présidentielles : intervention de Gaétan Gorce

Thématique : Pouvoirs publics/Institutions/Etat

Date : 12 janvier 2012

Type de contenu : Intervention

M. Gaëtan Gorce , rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale.

Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le président de la commission, mes chers collègues, on dit toujours que la démocratie a un coût. J’ajoute qu’elle n’a pas de prix. Certes, le propos est banal ; mais c’est un principe qu’il faut pouvoir rappeler !

Le faire est d’autant plus nécessaire à cent jours de la prochaine élection présidentielle et alors que Gouvernement nous saisit d’un projet de loi organique qui semble vouloir, d’une certaine manière, s’en affranchir.

En effet, on est en droit de s’interroger sur l’opportunité d’une réforme dont l’objet – et peut-être l’effet – sera de faire économiser à l’État 3,7 millions d’euros sur une dépense liée à l’organisation de l’élection présidentielle qui s’élève au total à plus de 240 millions d’euros. On retrouve là le rapport qui s’établit généralement entre les efforts réalisés par le Gouvernement pour réduire le déficit et l’ampleur du déficit auquel nous sommes confrontés… (M. Jean-Pierre Michel et Mme Maryvonne Blondin applaudissent.)

Le scepticisme est d’autant plus d’actualité que cette économie virtuelle repose sur l’hypothèse, invérifiable à ce jour, d’un scénario électoral identique à celui de 2007 : quatre candidats dépassant le seuil de 5 % des suffrages exprimés et huit autres réalisant un score inférieur à 5 %.

Enfin, comment justifier une modification du plafond des dépenses autorisées et du montant des remboursements publics alors que, du point de vue comptable, le processus électoral est engagé depuis près de neuf mois et que, en d’autres termes, il est déjà accompli pour les trois quarts ?

Vous me permettrez de penser que le législateur devrait plutôt se préoccuper de garantir à nos concitoyens une campagne propre : en effet, à quoi sert-il d’abaisser les plafonds s’ils ne sont pas respectés, comme plusieurs enquêtes en cours nous le suggèrent fortement, et si les règles de financement sont par conséquent contournées ?

Aussi ce projet de loi organique, qui s’inscrit dans le cadre du plan de rigueur présenté par le Gouvernement à l’automne et qui se contente, comme Mme la ministre l’a rappelé, de transposer à l’élection présidentielle des dispositions déjà rendues applicables aux autres élections par la loi de finances pour 2012, n’est-il acceptable qu’amendé dans le sens d’une clarification des obligations des candidats. Ensuite, d’autres réformes, plus ambitieuses, devront être menées pour changer un système au total peu satisfaisant. Tel est, en tout cas, l’esprit dans lequel la commission des lois a travaillé.

Je souhaite à présent défendre devant vous la logique de la position de la commission.

Nous sommes confrontés à une difficulté que le présent projet de loi organique n’aborde pas et même contourne. Elle réside dans ce constat simple : pour être candidat à l’élection présidentielle, il suffit, dès lors naturellement que l’on dispose des parrainages nécessaires, de se déclarer au mois de mars de l’année de l’élection ; mais les dépenses engagées pour soutenir cette candidature doivent être retracées depuis le 1er  avril de l’année précédente ! L’ouverture d’une campagne étant le plus souvent postérieure à cette date, les candidats doivent justifier de leurs dépenses bien après qu’elles ont été engagées.

Il en résulte, de façon particulière pour le Président de la République sortant, s’il se représente, une inévitable confusion sur la nature des initiatives qu’il prend, des déplacements qu’il effectue, des discours qu’il prononce : bref, de l’ensemble des dépenses qu’il engage sur le compte de la République.

Aussi nous semble-t-il nécessaire de rappeler clairement, à titre préventif, que les dépenses engagées au cours des douze mois précédant le scrutin sont présumées avoir un caractère électoral et que tout titulaire d’un mandat public doit s’abstenir de faire usage à des fins électorales des moyens que celui-ci met à sa disposition.

Madame la ministre, vous avez jugé ces propositions « superfétatoires ». Peut-être le sont-elles au regard du droit, encore que nous en débattrons lors de la discussion des amendements car je ne suis pas d’accord avec une position aussi tranchée. Mais au regard des pratiques observées, ce rappel paraît indispensable. D’ailleurs, le président de la CNCCFP, M. Logerot, nous l’a dit lui-même lors de son audition : il serait souhaitable, compte tenu de ce qui est observé, de rappeler chacun au respect des règles élémentaires. C’est bien ce qu’entend faire le Sénat.

Tel est le sens des deux amendements que votre commission a adoptés. Ils constituent un rappel utile, adressé aux candidats, qu’il existe une déontologie électorale. J’ai le sentiment, disant cela, de tenir un propos évident ; mais les évolutions que nous avons connues ces dernières années font que des principes aussi évidents doivent être rappelés à cette tribune.

Il existe une éthique incontournable, surtout au moment où nos citoyens s’interrogent sur leurs dirigeants politiques. J’ai la faiblesse de penser que les premiers sont davantage choqués d’apprendre que des millions d’euros auraient transité par des comptes secrets que de savoir que le remboursement des dépenses engagées dans une campagne présidentielle coûtera à l’État 43, 42, 41 ou 40 millions d’euros !

Mais la logique voudrait que l’on aille plus loin encore. Tel est le sens des amendements que je me suis permis de déposer, à titre personnel, pour alimenter le débat nécessaire sur l’application des règles, laquelle est moins rigoureuse pour les candidats à l’élection présidentielle que pour les candidats à une élection cantonale…

Je viens de le rappeler, comme les dépenses électorales sont souvent engagées avant d’être imputées sur un compte, les candidats ne disposent d’aucune autre indication sur leur légalité et leur imputabilité que celles, succinctes, figurant dans la loi que nous proposons de compléter. Ils ne disposent d’aucun moyen pour prévenir d’éventuelles irrégularités puisque ni le Conseil constitutionnel, juge en dernier ressort, ni la commission des comptes ne peuvent être saisis a priori .

Ainsi, l’avis rendu par la CNCCFP sur les déplacements présidentiels, sur saisine des représentants d’un autre candidat, n’a aucune valeur juridique et pourrait parfaitement être contredit ultérieurement par la commission elle-même ou par le juge de l’élection.

Aussi conviendrait-il, afin de permettre l’émergence de règles jurisprudentielles en amont, soit de permettre la saisine du Conseil Constitutionnel en cours de campagne, soit d’élargir à tout candidat la possibilité de contester les comptes de ses adversaires une fois le résultat acquis.

Je rappelle que l’élection étant validée bien avant que les comptes ne soient examinés, cela n’aurait pas d’incidence sur l’issue du scrutin, mais permettrait en revanche de dégager un cadre juridique rendant ces questions plus claires et les polémiques répétées sur ces sujets sans objet.

Je me suis permis d’ajouter à ces propositions un amendement dont l’objet est d’ouvrir un débat nécessaire sur le mode de remboursement des dépenses électorales à l’occasion des élections présidentielles.

Jusqu’à présent, le montant remboursé est fonction à la fois d’un plafond et d’un seuil : le seuil est celui des 5 %, qui, dès lors qu’il est dépassé, permet une prise en charge à hauteur de 50 % du plafond ; en-deçà, la prise en charge est de seulement 5 %.

Je précise que le présent projet de loi organique ramène ces taux à 47,5 % et 4,75 % respectivement. Pour vous, il semble bien qu’il n’existe pas de petites économies ! Une décimale de différence peut donc faire passer la dotation perçue par un candidat de 8 millions d’euros à 800 000 euros, soit un rapport de un à dix. Est-ce juste ? D’autant que ce mécanisme ne permet pas à l’État de maîtriser sa dépense, celle-ci variant en fonction du nombre de candidats ayant franchi le seuil fatidique.

Je précise à notre assemblée que l’économie de 3,7 millions d’euros à laquelle vous avez fait référence, madame la ministre, est putative, potentielle, dans la mesure où sa réalisation dépendra du nombre de candidats qui se présenteront et du résultat qu’ils obtiendront.

Un système qui consisterait, au contraire, à calculer le montant du remboursement au prorata des voix obtenues, avec une prime attribuée aux candidats qualifiés pour le second tour, serait plus juste, plus clair et, d’une certaine manière, répondrait mieux à l’objectif de maîtrise de la dépense publique qui est le vôtre.

J’invite par conséquent notre assemblée à y réfléchir.

Au total, n’avions-nous pas d’autres priorités à satisfaire que celles-ci ? Ce projet était-il bien utile ? Était-il nécessaire de légiférer à quelques semaines d’un scrutin présidentiel pour modifier les règles de financement en touchant au plafond et au montant de l’aide quand on sait que les questions éthiques, juridiques et politiques que j’ai évoquées dans mon intervention, sont ailleurs ?

Tel qu’il était initialement rédigé, ce projet de loi organique n’était certainement pas utile ; mais tel qu’amendé par la commission, il pourrait constituer un progrès et permettre d’ouvrir une réflexion indispensable à l’avenir de notre démocratie et, très probablement, à la nécessaire confiance qu’il convient de rétablir dans l’esprit de nos concitoyens sur la façon dont celle-ci fonctionne, notamment à ses échelons les plus élevés.

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