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Création de la BPI : intervention de Martial Bourquin

Thématique : Budget/fiscalité/finances
Collectivités territoriales
Industrie/entreprise/commerce
Travail/emploi

Date : 10 décembre 2012

Type de contenu : Intervention

M. Martial Bourquin , rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques.

Monsieur le président, monsieur le ministre, chers collègues, le projet de loi que nous examinons aujourd’hui met en œuvre le premier des soixante engagements du Président de la République, celui de créer une banque publique d’investissement. Ce sera un outil essentiel pour le rétablissement de la compétitivité de notre pays, un outil au service d’une politique de croissance durable et de l’emploi.

Nous le savons tous, les TPE, les PME et les ETI de notre pays ont souvent du mal à financer leurs projets de développement. Or, lors de notre visite dans le Bade-Wurtemberg, nous avons pu constater quelle était la puissance industrielle allemande, grâce à ses clusters , à ses écosystèmes productifs, mais aussi grâce à une banque d’investissement publique qui aide les petites et moyennes entreprises et crée de véritables politiques de filières.

Les critères de rentabilité et de risque des financeurs privés, notamment des banques, empêchent d’éclore nombre de projets innovants. C’est le constat de ces défaillances du marché qui justifie, en premier lieu, l’intervention financière des pouvoirs publics, cette intervention ayant pour objet d’entraîner les financeurs privés par des mécanismes de cofinancement. L’idée repose sur le principe d’entraînement.

La nécessité de cette action publique est admise depuis longtemps. Vous connaissez tous le rôle d’OSEO et celui de la Caisse des dépôts et consignations dans ce domaine. Je tiens d’ailleurs à souligner la qualité du travail réalisé par ces institutions. Il y a chez OSEO une culture de la proximité, de la simplicité et de la réactivité qui est appréciée des entreprises. Il y a dans les filiales de la Caisse des dépôts et consignations une vraie expertise dans le domaine des fonds propres ; sans elle, aujourd’hui, le marché français du capital-investissement serait complètement sinistré.

La finalité de la création de la BPI n’est donc pas de sanctionner une carence des outils existants, mais, au contraire, elle est de s’appuyer sur des compétences et sur des qualités reconnues pour leur offrir un cadre plus ambitieux, capable de mieux répondre aux insuffisances actuelles du financement de notre économie.

Notre dispositif d’appui financier aux entreprises est en effet, cela a été souligné avant moi, trop complexe et trop dispersé. L’État, la Caisse des dépôts et consignations, ainsi que les régions agissent au travers de dispositifs incroyablement nombreux et divers. Cela pose un problème évident de cohérence dans le pilotage d’ensemble. Depuis plusieurs années, des efforts importants ont été réalisés pour que les acteurs communiquent mieux, à la fois sur le plan stratégique et sur le plan opérationnel. Cependant, il faut aller beaucoup plus loin.

La BPI va permettre l’intégration d’OSEO et des filiales de la Caisse des dépôts et consignations dans un ensemble bénéficiant désormais d’une direction unique et mettant en œuvre une stratégie définie de façon plus cohérente. L’association des régions à la gouvernance de la BPI ira dans le même sens.

L’objectif final de cette rationalisation du dispositif n’est évidemment pas de créer un beau schéma sur le papier. Il est de mettre fin à l’empilement des outils de financement sur le terrain, et donc de rendre l’offre de financement public plus lisible et plus accessible pour les entreprises. Cela répond à une demande du monde économique. J’ai reçu les représentants de la CGPME, la Confédération générale des petites et moyennes entreprises, qui me l’ont confirmé.

Le second grand objectif de la création de la BPI est de renforcer les liens entre les outils de financement et la stratégie de développement économique, au niveau tant national que régional. C’est également un point très important.

La BPI aura, d’une part, une mission de financement qu’on pourrait qualifier de générale ou de systémique en direction des PME et des TPE. Toute entreprise ayant un projet et des difficultés à le financer pourra s’adresser à elle.

Cependant, la BPI aura, d’autre part, et ce point est beaucoup plus novateur, une mission de financement ciblé sur des priorités nationales définies par l’État. Par ce dernier aspect, la BPI ne se situera plus strictement dans le champ des justifications à l’intervention économique de l’État, qui est de pallier les défaillances du marché. Elle se rattachera à une tradition différente : celle de l’État stratège et organisateur.

La BPI viendra ainsi soutenir, j’y reviendrai, les grandes priorités dans le domaine de la politique industrielle – M. le ministre l’a rappelé à l’instant –, notamment en matière d’organisation des filières. Sans politique de filières, il n’y a pas de politique industrielle viable. Elle apportera également son soutien dans le domaine de la transition écologique et énergétique.

Je ne reviendrai pas sur la présentation du schéma d’organisation et sur les règles de gouvernance prévues pour la BPI, car le ministre et le rapporteur général l’ont déjà fait. La position de la commission des affaires économiques du Sénat est que le texte a atteint sur ces questions un point d’équilibre satisfaisant. Je tiens d’ailleurs à saluer tant la qualité du texte initial transmis au Parlement que la qualité du travail d’amendements réalisé par les députés et par nos collègues de la commission des finances.

Parmi les changements apportés au texte qu’il me semble important de souligner, je citerai, en particulier, l’introduction d’un principe de parité dans les organes de gouvernance de la BPI.

Cela répond, comme la représentation des salariés au conseil d’administration, à un souci d’exemplarité de la gouvernance de la banque.

De même, je me félicite du renforcement du contrôle du Parlement sur la BPI. C’est une disposition d’autant plus nécessaire que le projet de loi pose un cadre d’action général et qu’une grande partie de la réforme va se tenir dans la mise en œuvre opérationnelle de la nouvelle banque. Le Parlement doit donc avoir un droit de regard sur cette phase opérationnelle.

Nos débats, aujourd’hui, permettront d’apporter quelques avancées supplémentaires. Je présenterai d’ailleurs au nom de la commission des affaires économiques un certain nombre d’amendements. Toutefois, il ne me paraît pas utile, comme certains en ont émis le souhait, de modifier profondément l’organisation de la BPI par rapport au schéma prévu, qui est satisfaisant.

Des schémas de substitution ont été évoqués dans la presse. L’un d’eux prévoit de « remonter » la filiale crédit correspondant à l’actuel OSEO pour en faire la tête de groupe.

Le principal argument avancé est financier. Actuellement, la SA OSEO finance en effet son activité de crédit en levant des fonds sur les marchés financiers et elle le fait à un coût très faible – taux souverain plus 20 points de base –, parce que, du point de vue des marchés, la SA OSEO bénéficie de la garantie totale de l’État français via l’EPIC, l’établissement public à caractère industriel et commercial, OSEO.

Or certains craignent que le nouvel organigramme dans lequel la holding BPI s’intercale entre l’État et la filiale crédit soit perçu comme une forme de désengagement de l’État et que cela aboutisse à un coût de refinancement plus important.

Chers collègues, je n’y crois pas un instant. La filiale crédit de la BPI, dans le schéma du projet de loi, est adossée à une tête de groupe, qui bénéficie à 100 % de la garantie de l’État et de la CDC, dont la qualité de signature est équivalente. La garantie des pouvoirs publics dans la BPI-crédit est donc totale ; d’ailleurs, elle est déjà reconnue par les marchés. Si ces derniers, qui connaissent depuis plusieurs semaines l’organisation prévue pour la BPI, avaient un doute sur la qualité des émissions de la BPI-crédit, ils l’auraient déjà exprimé par une perte de confiance envers OSEO qui est appelé à devenir cette filiale de crédit. Or le taux de refinancement d’OSEO ne s’est pas détérioré.

Par ailleurs, je tiens à le rappeler, faire remonter OSEO en position de tête de groupe ferait entrer les banques privées actionnaires d’OSEO dans le capital de la société mère à hauteur de 2 %.

Ces banques seraient donc représentées dans le conseil d’administration, ce qui ne me paraît pas souhaitable. La BPI doit rester une banque publique !

 

Certains voudraient aussi renforcer davantage la place des régions. Comme M. le ministre l’a précisé, des ajustements sont évidemment souhaitables et possibles. Je présenterai d’ailleurs un amendement en ce sens. L’essentiel est que l’on reste dans le cadre d’une association étroite des régions à la gouvernance de la BPI, mais sans remettre en cause la responsabilité première de l’État dans son pilotage.

Cette formule est juste et équilibrée. En effet, les régions font beaucoup pour accompagner les entreprises sur leur territoire. Elles sont en lien avec les communautés urbaines, les communautés d’agglomération, les communautés de communes, les départements. Elles ont un savoir-faire maintenant historique. Il serait donc dommage de s’en priver.

Il est donc essentiel que la gouvernance de la BPI reflète cette réalité. Pour autant, le pilotage stratégique de la BPI doit rester sous la responsabilité première de l’État et son pilotage opérationnel sous celle de son directeur général. La BPI est en effet, comme je l’ai souligné, un outil au service d’une stratégie nationale de soutien aux entreprises, de restauration de la compétitivité, ainsi que de stimulation de la croissance et de l’emploi. Son capital sera détenu à parité par deux acteurs, l’État et la CDC, dont le périmètre d’action et les objectifs sont clairement du ressort national.

Voila donc pour la position de la commission des affaires économiques sur l’organisation de la future BPI.

J’en viens maintenant aux missions et à la doctrine d’intervention de la BPI.

Dans sa rédaction initiale, l’article 1er du texte, qui définit ces missions, était très concis, pour ne pas dire elliptique parfois. L’essentiel y figurait, c’est vrai, mais on restait un peu sur sa faim compte tenu de l’importance du texte. Les députés ont donc opportunément introduit plusieurs précisions pour mieux fixer le cadre d’action de la BPI.

Ils ont tout d’abord clairement indiqué que la BPI orientera en priorité son action vers les TPE, les PME et les ETI, en particulier dans le secteur industriel. Cette précision est importante.

Ils ont ensuite mieux défini le champ de son offre, en précisant qu’elle développera une offre de service et d’accompagnement des entreprises dans leurs projets de développement. On passe ainsi d’une offre de produits financiers stricto sensu à une offre intégrée mêlant à la fois produits financiers et service d’accompagnement.

Nous le savons, chers collègues, quand une entreprise est accompagnée, elle a beaucoup plus de chance de réussir.

C’est un point qui me paraît essentiel : la BPI ne sera pas seulement un guichet qui offrira un catalogue de produits standardisés répondant à des besoins de financement prédéfinis. Les chargés d’affaires de la BPI devront entrer dans un dialogue stratégique avec les entreprises en leur apportant un regard extérieur, une analyse, un conseil sur leurs possibilités de développement.

L’enjeu est de les guider vers les bons outils, de les pousser à l’innovation, à la croissance et à la recherche de gains dans l’efficacité opérationnelle. Cela se fait déjà en partie bien sûr, mais de manière informelle. La future loi systématisera cette démarche en l’inscrivant dans les missions mêmes de la BPI.

Au passage, cela justifie d’autant plus la fusion d’Ubifrance au sein de la BPI, puisque le métier d’Ubifrance est axé sur l’accompagnement vers l’export.

Les députés ont également explicité la doctrine de la banque. Elle interviendra en investisseur avisé de long terme et agira en complémentarité avec les acteurs financiers privés en favorisant la mobilisation de l’ensemble du système bancaire sur les projets qu’elle soutient.

Je tiens cependant à souligner qu’elle ne fera pas que cela. Dans le domaine des subventions à l’innovation et des interventions en garantie, on est en effet sur des opérations d’où le marché est souvent absent, ce qui justifie pleinement une intervention selon des critères d’intérêt général.

Par ailleurs, les députés ont précisé la fonction stratégique de la BPI en indiquant qu’elle viendra en appui de diverses stratégies nationales : elle accompagnera la politique industrielle, notamment pour soutenir les stratégies de développement de filières ; elle participera au développement des secteurs d’avenir, de la conversion numérique et de l’économie sociale et solidaire ; elle contribuera à la mise en œuvre de la transition écologique ; elle pourra stabiliser l’actionnariat de grandes entreprises porteuses de croissance et de compétitivité pour l’économie française. Le rôle stratégique de l’État est donc bien affirmé.

Au total, il me semble que, sur la question des missions de la BPI, le texte tel qu’il ressort des travaux de l’Assemblée nationale est globalement satisfaisant. Je vous présenterai cependant quelques amendements, mais qui ne le modifient pas de façon substantielle.

Je tiens d’ailleurs à appeler votre attention sur la nécessité de garder à la BPI une priorité d’action clairement définie. L’annonce de sa création – M. le ministre vient de s’en faire l’écho – a nourri beaucoup d’attentes et d’espérances fortes, si fortes et si diverses qu’elles pourraient placer la BPI devant le risque paradoxal d’être victime de son succès. On voit bien en effet que tous les acteurs, publics ou privés, dont les besoins de financement sont difficilement satisfaits par des mécanismes privés, voient dans la BPI une réponse potentielle à leurs difficultés.

Cependant, il faut être clair : la BPI n’a pas vocation à devenir l’outil unique et polyvalent de l’intervention économique publique. Elle est et doit rester, d’une part, un outil d’appui au financement des entreprises, prioritairement des TPE, des PME et des ETI indépendantes, et, d’autre part, le bras financier d’une stratégie nationale de compétitivité et de croissance.

Une dilution de ses missions conduirait à un saupoudrage des interventions et à une perte d’efficacité. Comme vous le savez, le volume de moyens mis à la disposition de la BPI est voisin de celui dont disposent actuellement OSEO et la CDC. Ajouter des missions nouvelles à moyens constants impliquerait une dégradation des missions fondamentales.

En particulier, la problématique du financement des collectivités territoriales – ce sujet a en effet suscité un débat en commission – ne relève pas des missions de la BPI. Il y a de vraies questions à régler dans ce domaine, mais la réponse n’est pas la BPI. Il y a d’autres outils adaptés à cette problématique ; je veux parler de l’enveloppe de 20 milliards d’euros récemment annoncée par le Gouvernement et de la mise en place d’une banque spécialisée dans le financement des collectivités sous la houlette de la Banque postale et de la Caisse des dépôts et consignations.

La BPI n’est pas non plus un outil d’aménagement économique du territoire.

Certes, l’appui financier aux PME et aux TPE – selon le président de l’Association des régions de France, que nous avons auditionné voilà quelques jours, 60 % des entreprises sont situées en territoire rural – ne peut que contribuer in fine au développement du tissu commercial et productif de proximité, participant, de ce fait, à l’aménagement du territoire. Cependant, l’existence ou la recherche de convergences entre l’action de la BPI et les stratégies d’aménagement du territoire n’impliquent pas que la BPI ait vocation à se substituer aux outils spécifiquement conçus pour remédier aux difficultés endémiques que connaissent certains territoires ruraux ou urbains ni qu’elle ait vocation à compenser l’assèchement financier de certains de ces dispositifs. Je pense notamment au Fonds d’intervention pour les services, l’artisanat et le commerce, le FISAC, qui a été complètement vidé de ses moyens dans la dernière loi de finances.

Enfin, la BPI n’est pas non plus une banque « hôpital », pour reprendre l’expression utilisée par M. Nicolas Dufourcq, lors de son audition. Elle pourra bien sûr intervenir auprès d’entreprises qui connaissent des difficultés passagères de nature conjoncturelle – crise de trésorerie, insuffisance temporaire du carnet de commandes –, voire structurelle, mais elle ne devra intervenir qu’auprès d’entreprises qui ont des chances raisonnables de rebond.

Pour finir, permettez-moi de souligner deux idées importantes.

Notre économie traverse actuellement une crise grave et il est important que la BPI soit en mesure de répondre de façon réactive aux difficultés conjoncturelles afin de limiter l’ampleur de l’impact. Mais, au-delà de son rôle contra-cyclique, la BPI est avant tout un outil destiné à poser les bases d’un financement sain de nos entreprises sur le long terme. Ce n’est pas qu’un outil de réponse à la crise, c’est avant tout un outil financier de reconquête de la croissance.

Ma seconde remarque complète la précédente. La BPI n’est elle-même qu’un aspect de la politique générale de redressement industriel et productif engagée par le Président de la République et par le Premier ministre et son gouvernement. C’est une pièce dans un vaste édifice en train de se mettre en place.

La BPI s’inscrit dans une réforme globale du financement de notre économie, réforme qui comprendra un volet bancaire visant à séparer les activités spéculatives des activités de financement de l’économie réelle, ainsi que la création d’une nouvelle bourse pour les PME-ETI. Dans ce chantier de financement, il faudra sans doute se pencher sur la question des délais de paiement et du crédit interentreprises.

Enfin, la réforme de financement s’inscrit à son tour dans un pacte de compétitivité plus global, qui implique des réformes fortes dans le domaine de la compétitivité coût et hors coût.

Ce texte contribue donc à remettre l’économie française dans le sens de la marche, et il faut s’en féliciter. 

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