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Loi de finances rectificative pour 2012 : intervention de Nicole Bricq

Thématique : Budget/fiscalité/finances

Date : 22 février 2012

Type de contenu : Intervention

Mme Nicole Bricq , rapporteure générale de la commission des finances :

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, ce projet de loi de finances rectificative est inédit : sa discussion au Sénat intervient soixante jours avant l'élection présidentielle, alors même que le Président de la République, qui a voulu ce texte, est désormais candidat à part entière.

C'est l'abandon d'un principe républicain. Il était en effet entendu, jusqu'à présent, que l'on s'abstenait d'engager des réformes substantielles dans les semaines précédant les consultations électorales nationales.

Lorsque l'on est en campagne électorale, on confronte son programme à celui de ses adversaires.

Or, le 8 février 2012, le conseil des ministres a innové sur le plan institutionnel en décidant de soumettre au vote des assemblées parlementaires une composante d'une plateforme électorale. Le Gouvernement a choisi de soumettre au Parlement une réforme dont plusieurs voix autorisées qui comptent à droite disent depuis plusieurs années qu'elle constitue une réforme de début de mandat.

Je fais référence ici, vous l'aurez compris, à la hausse généralisée de la TVA, curieusement qualifiée de « TVA sociale », mais aussi de « TVA emploi », de « TVA antidélocalisation », ou encore de « TVA compétitivité » ; bref, c'est un remède miracle ! Ces appellations, consécutives ou cumulatives, n'ont pas eu de succès, au point que désormais le Gouvernement ne qualifie plus sa réforme. C'est déjà ça !

Je conteste donc le principe de ce collectif budgétaire, même si, juridiquement, le Gouvernement a la maîtrise de son ordre du jour réservé. En période pré-électorale, on peut concevoir un collectif budgétaire si les intérêts du pays sont menacés ou si des mesures urgentes sont nécessaires. Or, dans ce collectif, rien n'est urgent ! Dans le cas où le président-candidat serait réélu, les principales mesures qu'il contient n'entreraient pas en vigueur avant le mois d'août s'agissant de la taxe sur les acquisitions d'actions françaises et avant octobre pour ce qui est de la hausse de la TVA. Quant aux annulations de crédits, elles peuvent attendre, puisqu'elles portent sur des crédits qui sont déjà gelés. Il importe simplement que le Gouvernement s'abstienne de les dégeler d'ici là. Quant à la dotation en capital du Mécanisme européen de stabilité, on aura observé que la date retenue par les États pour l'entrée en vigueur de ce dernier est non pas le 1er  juillet 2012, mais juillet 2012. Dès lors que la France a manifesté son intention de contribuer dans les délais, rien ne l'oblige à s'exécuter dès aujourd'hui.

Si rien n'est urgent dans ce collectif budgétaire, certaines de ses mesures sont carrément nocives. À partir du moment où le Gouvernement veut traduire les annonces du candidat- président dans une loi de finances rectificative, madame la ministre, il est obligé de réviser sa prévision de croissance pour satisfaire au principe de la sincérité budgétaire. C'est donc par là que je commencerai ma revue du texte.

Un taux de croissance de 0,5 % reste une hypothèse plausible pour 2012, même si le consensus des conjoncturistes est désormais plus proche de 0 %.

  Mais lui avait pris le risque d'annoncer dès le 25 janvier une croissance de 0,5 %.

N'ayant pas de boule de cristal, je ne m'aventurerai pas plus loin sur le terrain des prévisions de croissance ! En revanche, je dois constater que, comme à son habitude, le Gouvernement court toujours après la conjoncture plutôt que de l'anticiper. En estimant que la révision à la baisse de l'hypothèse de croissance imposait de prendre des mesures supplémentaires à concurrence de 5 milliards d'euros pour respecter l'objectif de déficit de la fin de l'année, le Gouvernement s'est, encore une fois, calé sur l'hypothèse la plus favorable, celle dans laquelle la crise ne réduit pas l'élasticité des recettes par rapport au produit intérieur brut.

Pour financer les 5 milliards d'euros dont il a besoin pour tenir la trajectoire de déficit, le Gouvernement profite, à hauteur de 3 milliards d'euros, des effets de l'exécution de 2011, mais il a aussi recours à la méthode très pratique consistant à transmettre à son successeur une « pilule empoisonnée » : je veux parler des annulations de crédits dans la réserve de précaution qu'il nous est proposé de voter. Depuis le mois de septembre, cette question nous oppose, madame la ministre.

Il faut avoir à l'esprit que, chaque année, la réserve de précaution est utilisée en cours d'exercice pour financer des besoins imprévus. En fin d'année, il reste de 100 millions à 200 millions d'euros de crédits – ce chiffre s'élevait à 114 milliards d'euros en 2010 et à 228 millions d'euros en 2011 –, que le Gouvernement peut choisir d'annuler. Or, dans ce collectif, on nous propose d'annuler dès le mois de février 1,2 milliard d'euros ! Ce n'est peut-être pas impossible, mais une telle demande est inédite. Pour qu'un tel changement d'échelle soit convaincant, il aurait fallu que le Gouvernement donne des précisions tant sur les ministères qui seront touchés que sur les dépenses ou projets précis qui seront concernés. Mais une fois encore, madame la ministre, lorsqu'il s'agit de dépenses, le Gouvernement préfère rester dans le vague…

Pour en terminer avec l'équilibre de ce collectif, le Gouvernement compense – au moins formellement – les conséquences sur le déficit de la révision à la baisse de la croissance, certes, mais il n'en demeure pas moins que le présent texte traduit, par rapport à la loi de finances initiale, une aggravation du déficit de l'État de 6,2 milliards d'euros. On peut donc dire que ce collectif a pour objet d'augmenter à la fois le déficit et les impôts sur les ménages.

Les prélèvements obligatoires ont été alourdis de 43 milliards d'euros entre 2010 et 2012.

Mon travail est de faire les comptes, monsieur Dallier, et de dresser un constat ! Je ne crois pas que mes chiffres soient contestables.

Cette fois-ci, les hausses d'impôt générales prévues par le collectif budgétaire pèseront sur les ménages, afin de compenser une réduction à due concurrence des cotisations sociales des entreprises : c'est le principe de la TVA dite « sociale ».

Ceux – il y en aura ! – qui, dans l'avenir, s'intéresseront au débat fiscal en France au tournant des années 2010 seront stupéfaits ! Voilà une réforme longuement débattue au sein de la droite, régulièrement écartée par les gouvernements que celle-ci soutient, passionnément défendue par certains, notamment dans cet hémicycle, toujours présentée comme un tournant majeur pour notre système fiscal, voire pour notre modèle économique ; eh bien ce que l'on voudrait nous vendre aujourd'hui comme un premier pas vers une grande réforme, qui aurait pu être présentée et défendue par les mêmes en début de mandat, est mise en œuvre sans enthousiasme par un gouvernement finissant, à peine soutenu par une majorité inquiète, comme on a pu le voir à l'Assemblée nationale ou hier en commission des finances !  

 C'est, en fait, le bouquet final d'un quinquennat d'improvisation et de revirements fiscaux.

Mon collègue Yves Daudigny, rapporteur général de la commission des affaires sociales, soulignera ses conséquences sur le financement de la protection sociale.

Je dirai simplement, pour ma part, que la TVA sociale est une mauvaise idée proposée à partir d'un diagnostic erroné, selon lequel le coût salarial serait le facteur essentiel de notre perte de compétitivité. Or, un bon indicateur de la compétitivité de l'économie française nous est fourni par le récent rapport de la Commission européenne sur les déséquilibres macroéconomiques : la France a perdu, en cinq ans, 19,4 % de parts de marché à l'exportation, soit le pire score de l'Union européenne après la Grèce et Chypre ! Cela ne s'explique pas par un coût du travail qui serait trop élevé, puisque, dans le secteur manufacturier, il est comparable à celui de l'Allemagne.

 Cela s'explique par le déficit de compétitivité hors prix de l'économie française. Le diagnostic du Gouvernement étant mauvais, le remède ne sera pas efficace.

Je voudrais m'arrêter un instant sur l'argument principal mis en avant par le Gouvernement : cette mesure favoriserait l'emploi.  

Il s'agit des fameux 100 000 emplois que l'abaissement des charges sociales permettrait de créer. Comment parviendrait-on à ce résultat ? Nul ne le sait, puisque le Gouvernement n'a pas publié le détail de ses simulations. Ce résultat serait-il susceptible de modifier de manière significative le niveau de l'emploi dans notre pays ? Pas vraiment, si l'on a en tête qu'une appréciation de l'euro de 10 % – qui détruirait 149 000 emplois – en annulerait totalement les effets.

Pour ma part, je me suis livrée à un exercice d'évaluation des effets de la réforme sur l'emploi.

  J'en tire la conclusion que la réforme sera globalement sans effet sur le niveau de l'emploi. Elle pourrait même en détruire.

Voici encore un paradoxe de ce collectif « de trop » : parmi toutes les façons possibles d'instaurer la TVA sociale, le Gouvernement a choisi – en ne ciblant pas les bas salaires – celle qui est la moins susceptible de créer des emplois… Pour le détail de mes investigations, je vous renvoie à mon rapport écrit. Je défie quiconque de me prouver que mes calculs sont erronés ! Du reste, l'Observatoire français des conjonctures économiques, l'OFCE, aboutit aux mêmes chiffres dans une étude récente, à quelques milliers d'emplois près.

Pour changer de sujet, tout en restant dans le même esprit, on peut également dire que, de toutes les manières de taxer les transactions financières, le Gouvernement a retenu celle qui est la plus éloignée des conceptions de ceux qui préconisent cette taxation depuis des années.

Le dispositif du Gouvernement est composé de quatre éléments.

Je commencerai par faire un sort à la « taxe alibi » sur les « CDS nus » sur titres souverains. Taxer un produit financier sur le point d'être interdit – il le sera à compter du 1er  novembre 2012 – par l'Union européenne, cela n'a rien d'audacieux ! Il eût mieux valu l'interdire dès 2010, comme l'Allemagne. À l'époque, nous avions demandé à Mme Lagarde pourquoi elle refusait de prendre une telle mesure. Elle nous avait expliqué que ce n'était pas possible, pourtant cela l'était en Allemagne. Il faut savoir ce que l'on veut ! L'Union européenne s'est ralliée à la position allemande, et c'est tant mieux.

Quant à la taxe sur le trading haute fréquence, je relève, comme vous l'avez fait en commission, monsieur le ministre, que le Gouvernement reprend un dispositif que j'avais moi-même proposé en novembre et que le Sénat a voté. Je suis donc bien placée pour vous dire qu'il s'agit d'une taxe non pas sur les transactions financières, mais sur les non-transactions, puisqu'il s'agit de frapper des ordres annulés. Ce que j'ai jugé bon en novembre, je ne vais pas le juger mauvais en février, bien évidemment, même si, de son côté, le Gouvernement a complètement changé d'avis ! Ce sujet est essentiel, tant il s'agit d'une pratique nocive, déstabilisante pour les marchés, mais il est distinct de celui de la taxation des transactions financières. J'attends du prochain gouvernement français, quel qu'il soit, qu'il soutienne la Commission européenne, laquelle va être confrontée aux lobbies dans son effort d'encadrement de cette pratique, puisqu'elle ne veut pas aller jusqu'à l'interdire. À cet égard, je rappelle que nous avons examiné voilà quinze jours, sur l'initiative de la commission des affaires européennes, le projet de nouvelle directive sur les marchés d'instruments financiers.

Je voudrais maintenant souligner un fait cocasse. Dans la rédaction initiale du projet de loi, l'article consacré à la création d'une taxe sur les transactions financières supprimait une taxe existante et portant, précisément, sur des transactions financières, en l'espèce les cessions de parts de sociétés ! La majorité de l'Assemblée nationale n'ayant pas accepté la suppression d'une mesure votée par le Parlement sur l'initiative du Sénat, le Gouvernement a dû composer avec elle, a minima malheureusement.

J'en viens enfin au morceau de choix : la taxe sur les actions françaises.

Le dispositif technique s'inspire de la taxe britannique, le stamp duty ou droit de timbre, sans aller aussi loin qu'elle en matière de périmètre et de taux.

Cela étant, je préfère concentrer mon propos sur la portée politique de la décision du Gouvernement. La place financière de Londres se porte très bien malgré le stamp duty . La France crée son droit de timbre, après avoir supprimé l'impôt de bourse en 2008,…

. … mesure à laquelle nous nous étions opposés. L'industrie financière se déclare « soulagée ». Quel enseignement tirer de cette attitude, sinon que cette industrie a eu très peur lorsqu'elle a entendu la France annoncer son intention d'anticiper la création de la taxe européenne et qu'elle s'est rassurée lorsqu'elle a découvert le dispositif proposé ! J'ai pu m'en assurer personnellement.

Dès lors, la France rend-elle vraiment service à la cause de la taxe conçue par la Commission européenne, qui elle est une vraie taxe sur les transactions financières ? À mon sens, elle ouvre plutôt une porte de sortie aux gouvernements qui proclament leur soutien à l'instauration d'une taxe sur les transactions financières tout en ayant peur d'affronter le secteur financier ! Avec la taxe sur les transactions financières « à la française » se fait jour un plus petit commun dénominateur, et l'on risque de voir se multiplier les taxes nationales à assiette étroite, au lieu de voir naître la taxe européenne.

L'objectif de lutte contre la spéculation est loin, on en revient à un impôt de bourse modernisé – c'est-à-dire adapté aux évolutions des plates-formes de négociation en Europe – qui ne frappe pas les transactions les plus spéculatives.

L'habillage et la cosmétique sont vraiment des spécialités du Gouvernement. La création de la « banque de l'industrie », improvisée le 29 janvier par le Président de la République, en constitue une autre illustration.

Il y aurait matière à réorganiser les soutiens publics à l'industrie en regroupant au sein d'une même entité les prestations aujourd'hui fournies par différents acteurs, comme le propose François Hollande. Peut-être faudrait-il d'ailleurs envisager une régionalisation de l'action de cette entité, afin qu'elle intervienne au plus près du terrain et des grappes d'entreprises, qui sont nécessaires à la compétitivité de notre tissu industriel.

On peut douter, en revanche, de l'intérêt de se lancer dans un jeu de Meccano consistant à créer une filiale d'OSEO proposant les mêmes services que sa maison mère, sous prétexte de donner un semblant de contenu politique à une opération de recapitalisation qui aurait en tout état de cause dû être menée et qui avait du reste été réclamée en 2010, à hauteur de 1 milliard d'euros, par le président-directeur général d'OSEO. Les membres de la commission des finances du Sénat, qui l'avait auditionné, en sont témoins.

En outre, pour financer l'opération, on puise dans les crédits du programme d'investissements d'avenir, ce qui confirme sa nouvelle vocation de « cagnotte » destinée à financer, en dehors de la norme de dépense, des annonces présidentielles, au détriment de secteurs d'avenir comme le numérique et la croissance verte…

Je pourrais compléter mon propos en citant divers exemples tirés des vingt-huit articles additionnels ajoutés par l'Assemblée nationale.

Prenons, par exemple, l'article 2 bis relatif au rachat de leurs actions par les sociétés non cotées. Il s'agit d'une disposition qui avait été introduite dans la loi de finances avant d'être censurée par le Conseil constitutionnel en tant que cavalier budgétaire. Elle nous revient aujourd'hui sous un habillage qui n'est pas plus satisfaisant, nous offrant surtout un nouvel exemple du double langage tenu par le Gouvernement en matière de régulation financière : d'un côté, on nous annonce une volonté sans faille de réguler les marchés et la finance ; de l'autre, on approuve des mesures qui tendent à accorder aux entreprises non cotées certains avantages dont bénéficient les sociétés cotées sans les soumettre aux mêmes exigences, au détriment de la transparence et de l'intégrité des marchés, quoi que l'on en dise !

Tout cela ne doit pas nous faire oublier l'essentiel, à savoir la situation de la zone euro.

Le programme de « prise en pension » à trois ans de la Banque centrale européenne a incontestablement permis de ramener le calme sur les marchés. Cette accalmie est bienvenue, mais rien ne garantit que la tempête ne soufflera pas à nouveau si les dirigeants européens ne se montrent pas à la hauteur des enjeux. Nous en reparlerons mardi prochain, lorsque nous examinerons les deux traités relatifs au Mécanisme européen de stabilité.

Cependant, ce projet de loi de finances rectificative aborde d'ores et déjà la mise en œuvre des décisions prises par les États de la zone euro, en permettant le versement des deux premières tranches de la dotation en capital de la France, qui explique la dégradation du déficit budgétaire constaté dans ce collectif. Il ne constitue que le premier de plusieurs versements, dont le montant total atteindra 16,3 milliards d'euros.

Il faut toutefois garder à l'esprit que s'ajoutent à ces 16,3 milliards d'euros de capital « appelé », dont le versement est certain, 126 milliards d'euros de capital « appelable », que la France s'engage, par le traité, à verser en cas de besoin.

Ce capital appelable du MES, dont la commission a débattu hier avec le directeur du Trésor, s'apparente à bien des égards à une garantie de l'État, dont la loi organique relative aux lois de finances prévoit qu'elle ne peut être accordée que par une loi de finances. C'est d'ailleurs au travers d'une loi de finances qu'a été accordée la garantie de l'État aux émissions du Fonds européen de stabilité financière, le FESF.

Par conséquent, si le Parlement décidait de ratifier le traité sur le MES en l'absence d'une « disposition miroir » inscrite dans une loi de finances, il permettrait que le seul fondement juridique interne de l'octroi de garantie soit un projet de loi de ratification, et non une loi de finances. La conformité à la LOLF du projet de loi de ratification serait discutable. J'imagine que le Gouvernement a mesuré la responsabilité qu'il prend à cet égard en élaborant ce projet de loi de finances rectificative…

Le MES constitue un mécanisme permanent de soutien aux États en difficulté en cas de menace pour la stabilité de la zone euro. Il est encore sous-dimensionné et ne peut se refinancer auprès de la Banque centrale européenne, mais il représente un attribut fort de la solidarité européenne. Malheureusement, il a été instrumentalisé, pour des raisons de politique intérieure, par la Chancelière allemande et le Président de la République, qui ont conçu le traité sur la stabilité, la coopération et la gouvernance dans l'Union économique et monétaire, le TSCG.

Toutefois, étant d'un naturel optimiste, je veux croire que cette initiative franco-allemande véritablement contre-productive et prise sur une base intergouvernementale en court-circuitant le processus communautaire sera renégociée et connaîtra, en tout état de cause, le même sort que la précédente,…

… à savoir le « pacte de compétitivité », devenu ensuite le « pacte euro + », que tout le monde a oublié alors qu'il avait été présenté, au printemps 2011, comme un instrument essentiel de la gouvernance européenne. Il y a fort à parier que ce qui est aujourd'hui présenté par le Gouvernement et la majorité parlementaire comme primordial, au prix d'une instrumentalisation que je viens de dénoncer, le sera beaucoup moins d'ici quelques mois. Nous reviendrons sur ces sujets mardi prochain, lorsque nous examinerons les deux projets de loi de ratification des traités relatifs au MES.

Je conclurai en réitérant les raisons principales qui ont conduit la commission des finances à déposer une motion tendant à opposer la question préalable à ce projet de loi de finances rectificative.

Il n'y a pas lieu de délibérer d'un tel texte en pleine campagne présidentielle,…

… dès lors que, sur le plan des principes, il ne contient aucune disposition urgente et que, sur le fond, nous sommes opposés à l'essentiel de ses dispositions.

Mes chers collègues, pourquoi légiférer aujourd'hui sur des dispositions qui vont à l'encontre des propositions que nous entendons mettre en œuvre demain ?  

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