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Programmation militaire pour les années 2014 à 2019 : intervention de Yves Krattinger

Thématique : Affaires étrangères/défense

Date : 21 octobre 2013

Type de contenu : Intervention

M. Yves Krattinge r, rapporteur pour avis de la commission des finances :

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, la commission des finances s’est saisie pour avis du projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale.

Je me dois de vous dire, monsieur le ministre, que, la majorité sénatoriale s’étant retrouvée minoritaire en commission, la commission des finances a émis un avis défavorable sur le texte. Elle a, toutefois, adopté à l’unanimité trois amendements, que je vous présenterai ultérieurement en son nom.

En tant que rapporteur pour avis de la commission des finances, j’ai été conduit non pas à analyser dans le détail le modèle d’armée retenu, mais plutôt à examiner les conditions de l’équilibre financier de la programmation que tend à définir le projet de loi.

Ainsi, mes travaux ont porté sur la programmation des ressources, des dépenses et des effectifs, dans la partie normative de la loi comme dans le rapport annexé, ainsi que sur les dispositifs d’accompagnement de la réduction des effectifs.

Il faut noter que la programmation ne lie ni le Gouvernement ni le législateur, à qui il revient de fixer chaque année, dans la loi de finances, les crédits de la mission « Défense ». La portée politique de cet exercice est, cependant, considérable. Elle est, en effet, l’occasion de « déterminer les objectifs de l’action de l’État » en matière de défense, pour reprendre les termes de l’article 34 de la Constitution. Durant la période couverte par la programmation, chaque loi de finances et chaque loi de règlement se réfèrent et se comparent à la loi de programmation. L’examen annuel de ces textes est, à chaque fois, l’occasion d’interroger le Gouvernement sur les écarts constatés.

Pour en venir au fond du sujet, le projet de loi relatif à la programmation militaire vise trois objectifs : assurer la sécurité nationale et tenir le rang de la France sur le plan international ; maintenir et développer la capacité industrielle de la France en matière de défense et contribuer au rétablissement des comptes publics.

Il est clair que chacun de ces objectifs est ambitieux ; pris ensemble, ceux-ci constituent un défi difficile à relever. Pourtant, c’est bien ce que prévoit le présent projet de loi.

Concernant, tout d’abord, le redressement des finances publiques, les crédits budgétaires sont effectivement en baisse sur le début de la période considérée. La mission « Défense » bénéficiera ainsi en 2014 de 500 millions d’euros de crédits budgétaires de moins par rapport à 2013. Ces crédits seront maintenus au même niveau en 2015, avant de remonter progressivement jusqu’à la fin de la programmation, pour s’établir à 32,36 milliards d’euros en 2019, contre 30,1 milliards en 2013.

Il s’agit donc d’une stabilisation en valeur en début de période, puis d’une stabilisation en volume en fin de période. L’objectif de contribution au redressement des finances publiques est donc tenu.

Pour autant, la mission « Défense » se voit doter des moyens nécessaires pour réaliser les deux autres objectifs.

En effet, les crédits budgétaires sont complétés par des recettes exceptionnelles, qui permettent de stabiliser les ressources totales de la mission. Ainsi, la baisse de 500 millions d’euros de crédits budgétaires en 2014 est compensée par des recettes exceptionnelles supplémentaires à hauteur de 500 millions par rapport à 2013, soit, au total, 1,77 milliard d’euros.

Ce montant est maintenu en 2015 et diminue en 2016, pour s’établir à 1,25 milliard d’euros, en parallèle avec la hausse des crédits budgétaires.

Les ressources totales de la mission « Défense » sont ainsi stabilisées sur les trois premières années de la programmation, conformément à l’engagement du Président de la République.

Les recettes exceptionnelles continuent de baisser sur la seconde moitié de la période, jusqu’à ne plus représenter que 154 millions d’euros en 2019. Cette baisse s’effectue à un rythme moindre que la hausse des crédits budgétaires, ce qui conduit à une hausse progressive et modérée des ressources totales de la mission « Défense ».

Ce recours transitoire aux recettes exceptionnelles permet à la mission « Défense » de contribuer à la baisse des dépenses budgétaires de l’État tout en allouant les crédits nécessaires aux investissements, à la recherche et à l’innovation.

La programmation 2014-2019 privilégie, en effet, les dépenses d’équipement, qu’elles soient d’acquisition ou de développement. Ces dépenses connaissent une progression constante entre 2014 et 2019. Elles représentent, en 2013, 51 % du total des dépenses hors pensions, contre 56 % en 2019.

Eu égard au contexte budgétaire, tout cela est évidemment positif. Toutefois, il faut que la trajectoire tracée soit soutenable dans les faits.

Vous avez déclaré, monsieur le ministre, le 10 septembre 2013, aux Universités d’été de la Défense, à Pau : « L’enjeu, c’est la sincérité de cette programmation. »

On sait que la précédente programmation des crédits n’a pas été respectée. Pour ma part, je veux souligner que la trajectoire tracée par le présent projet de loi me semble suffisamment réaliste pour pouvoir être respectée. Mais cela suppose que plusieurs conditions soient remplies.

Monsieur le ministre, vous l’avez vous-même souligné devant la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées : « Cette loi de programmation est cohérente et équilibrée, et n’a de sens que si elle est réalisée totalement : enlevez une pierre de l’édifice et vous le ferez s’écrouler. » Tel est également mon sentiment. Il faut ainsi tout à la fois que le ministère de la défense poursuive ses économies, que les ressources soient sécurisées et que les aléas pesant sur les dépenses soient maîtrisés.

S’agissant des économies, la principale d’entre elles concerne les dépenses de personnel. Cette question a particulièrement occupé la commission des finances, qui a récemment reçu les résultats d’une enquête demandée à la Cour des comptes sur la rémunération des militaires.

La loi de programmation militaire pour les années 2009-2014 tablait sur d’importantes économies en dépenses de personnel pour assurer son équilibre. Les crédits inscrits en titre 2 se sont révélés systématiquement insuffisants, ce qui a nécessité un abondement, au travers de la loi de finances rectificative, de 213 millions d’euros en 2010, 158 millions d’euros en 2011 et 474 millions d’euros en 2012, au détriment des dépenses d’équipement.

On observe que cette précédente loi de programmation prévoyait des réductions d’effectifs, mais n’encadrait pas la masse salariale. On a effectivement constaté une baisse importante des effectifs, mais, dans le même temps – cela ne manque pas de surprendre ! –, une hausse significative de la masse salariale.

Pour éviter que cela ne se reproduise, la commission des finances a estimé qu’il fallait prévoir dans le présent projet de loi, comme le recommande d’ailleurs la Cour des comptes, un encadrement de la masse salariale du ministère.

Il est vrai, monsieur le ministre, que vous avez déjà pris des mesures, notamment le contingentement des grades et la réorganisation de la fonction « Ressources humaines », pour plus d’efficacité et une responsabilisation accrue.

La commission des finances vous propose d’accompagner ce mouvement, en définissant, dans le rapport annexé à ce projet de loi de programmation, une trajectoire baissière de la masse salariale. Les objectifs fixés sont compatibles avec les dépenses et les ressources par ailleurs programmées dans le projet de loi.

Cela est d’autant plus nécessaire que le ministère est en auto-assurance pour ce qui concerne sa masse salariale. Tout dépassement doit être compensé par un redéploiement des crédits de la mission, et ce, forcément, au détriment de l’équipement.

S’agissant des recettes exceptionnelles, celles-ci sont constituées du produit de cession d’emprises immobilières utilisées par le ministère de la défense, évalué au moins à 660 millions d’euros sur la période 2014-2016 ; des redevances versées par les opérateurs privés au titre des cessions de fréquences déjà réalisées dans la précédente loi de programmation, pour 220 millions d’euros environ ; du programme d’investissements d’avenir, ou PIA, au bénéfice de l’excellence technologique de l’industrie de défense, pour 1,5 milliard d’euros en 2014 ; du produit de cession de la bande de fréquences des 700 MHz, qui n’est pas chiffré dans le texte mais dont on peut s’attendre à ce qu’il s’élève à plus de 3 milliards d’euros et, « le cas échéant », aux termes du projet de loi, du produit de cession de participations publiques.

Certains pointent le fait que ces recettes sont, par nature, aléatoires quant à leur calendrier et à leur montant. Elles le sont en fait, mais de manière inégale.

Les cessions immobilières, dont certaines sont en cours de réalisation, sont une source de financement sûre, l’essentiel des recettes prévues provenant de la vente d’emprises parisiennes très favorablement situées. Concernant le programme d’investissements d’avenir, le produit de 1,5 milliard d’euros est inscrit dans le projet de loi de finances pour 2014, ce qui ne pose donc pas de problème. Pour ce qui concerne les cessions de fréquences, les résultats de la précédente mise aux enchères et la hausse continue des besoins en bande passante incitent à l’optimisme quant au montant, avec, néanmoins, quelques doutes sur le réalisme du calendrier retenu pour l’encaissement de ces recettes.

En outre, le présent projet de loi prévoit une clause de sauvegarde : si ces recettes ne permettent pas de dégager les ressources nécessaires, elles seront complétées par d’autres recettes exceptionnelles, par exemple, des cessions de participations publiques.

Je tiens, pour ma part, à souligner que les cessions des emprises militaires nécessitent, pour atteindre leur plein rendement dans le calendrier prévu, la reconduction des procédures adaptées aujourd’hui en vigueur. Le présent projet de loi prolonge un certain nombre d’entre elles ; d’autres doivent faire l’objet de mesures dans le projet de loi de finances.

La commission des finances vous propose, quant à elle, de prolonger la possibilité pour le ministère de la défense de céder à l’amiable, sans mise en concurrence, ses emprises militaires reconnues inutiles, notamment aux collectivités locales particulièrement touchées par une restructuration.

Cette dérogation est le fondement qui permet l’intervention de la MRAI, la Mission pour la réalisation des actifs immobiliers, dont j’ai eu l’occasion d’apprécier l’efficacité dans la conduite, avec les élus, des projets de cession et de reconversion.

S’agissant des dépenses, l’aléa est fort. Les opérations extérieures, les OPEX, peuvent entraîner des coûts imprévus pour des montants importants. Le présent projet de loi confirme le principe d’un financement interministériel du dépassement lié aux OPEX.

La hausse du prix des carburants peut aussi entraîner un important dépassement : une augmentation d’un euro du baril de pétrole provoque un surcoût annuel de plus de 6 millions d’euros pour la mission « Défense »… Le présent projet de loi prévoit qu’une hausse importante et durable du prix des carburants justifiera un abondement de la mission « Défense ».

Enfin, l’aléa existe aussi pour les commandes d’armement, notamment du Rafale. Il faut onze livraisons par an pour maintenir une cadence de production viable industriellement. Le projet de loi prévoit que la France recevra onze avions en 2014, onze en 2015, seulement quatre en 2016, puis rien jusqu’en 2019. Les livraisons manquantes seront compensées par les exportations. Or les espoirs d’exportation du Rafale ont déjà été déçus, même si les perspectives semblent aujourd'hui beaucoup plus assurées. L’aléa pour la mission « Défense », difficile à chiffrer, porte potentiellement sur près de 4 milliards d’euros.

Autrement dit, si les exportations n’ont pas lieu ou si elles prennent du retard, c’est l’équilibre même de la programmation 2014-2019 qui est remis en cause. Pourtant, le ministère de la défense n’a que peu de maîtrise sur cet aléa. Si les exportations de Rafale ne permettent pas à la France de diminuer ses propres commandes, il semble nécessaire de trouver de nouvelles ressources pour la mission « Défense », plutôt que de ponctionner les autres programmes d’armement, que l’on a déjà réduits au minimum vital. (M. le rapporteur applaudit.) Aussi, la commission des finances vous propose, mes chers collègues, d’inscrire ce principe dans le rapport annexé.

Ce projet de loi offre une certaine cohérence : si le ministère de la défense maîtrise les éventuelles sources de dérapage, il se trouve en auto-assurance. C’est le cas des dépenses de personnel hors OPEX ou des dépenses de fonctionnement hors carburants. En revanche, dès lors qu’il y a un véritable aléa, qui n’est pas maîtrisable par le ministère, une clause de sauvegarde prévoit la mise en œuvre de ressources complémentaires, exceptionnelles ou interministérielles.

Ces clauses se justifient par l’extrême tension dans laquelle est désormais placé le budget de la défense et par les enjeux de sécurité, qui ne nous autorisent pas à baisser la garde pour des questions budgétaires, dès lors que tous les efforts nécessaires ont été accomplis par le ministère de la défense.

C’est cette même cohérence que respectent les amendements adoptés par la commission des finances : il s’agit de responsabiliser le ministère de la défense, en l’incitant à enfin maîtriser sa masse salariale ; de lui donner les moyens juridiques de réaliser les cessions nécessaires pour assurer son financement, et enfin de sanctuariser, conformément à l’engagement du Président de la République, les ressources de la mission « Défense » face à d’importants aléas.

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