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Accès au logement et urbanisme rénové 2eme lecture : intervention de Claude Bérit-Débat

Thématique : Urbanisme/logement

Date : 29 janvier 2014

Type de contenu : Intervention

M. Claude Bérit-Débat, rapporteur de la commission des affaires économiques. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, il me revient de vous présenter l’évolution des titres III et IV du projet de loi après la deuxième lecture à l’Assemblée nationale et les conclusions des nouveaux travaux de la commission des affaires économiques du Sénat.

Concernant le titre III, qui tend à améliorer la lisibilité et l’efficacité des politiques publiques du logement, sur les vingt-neuf articles examinés lors de la première lecture, seize restent en discussion.

Le Sénat et l’Assemblée nationale ont développé des vues très largement convergentes sur ces dispositions, qu’il s’agisse du système national d’enregistrement, à l’article 47, de la création de l’Agence nationale de contrôle du logement social, à l’article 48, ou encore de l’élargissement des délégations de compétence en matière de politique du logement afin de renforcer le niveau intercommunal, tel que prévu par l’article 56.

À l’article 49, la commission a adopté des amendements afin d’aller plus loin dans la diversification des moyens mis à disposition des organismes d’HLM pour qu’ils diversifient, de manière encadrée et accessoire, leurs actions et contribuent ainsi à la mixité sociale. Je pense notamment à l’amendement de notre collègue Marie-Noëlle Lienemann autorisant les organismes d’HLM, pendant une période de cinq ans, à vendre à des opérateurs privés des logements libres, en accessoire à une opération de construction de logements sociaux sur des terrains acquis dans le cadre du dispositif de la loi du 18 janvier 2013.

À ce titre III, la commission des affaires économiques a par ailleurs adopté des amendements de précision et donné des avis favorables aux amendements du Gouvernement procédant aux coordinations nécessaires avec la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles.

Concernant le titre IV, qui vise à moderniser les documents de planification et d’urbanisme, vingt-six articles restent encore en discussion dans la navette, sur un total de quarante et un. Sur ces articles, les députés ont adopté cent dix amendements en deuxième lecture. Malgré l’importance quantitative de ce travail d’amendement, peu de changements significatifs sont intervenus sur les questions d’urbanisme – hormis, bien sûr, celle du transfert de la compétence en matière de plan local d’urbanisme, ou PLU, sur laquelle je reviendrai plus loin.

Dans ces conditions, le travail d’amendement de la commission des affaires économiques du Sénat a lui-même consisté à améliorer marginalement des dispositifs qui font l’objet d’une large convergence de vues entre les majorités des deux chambres.

À l’article 58, qui traite de la hiérarchie des normes d’urbanisme et du rôle pivot des SCOT, l’Assemblée nationale a légèrement assoupli la disposition relative au plafond applicable aux aires de stationnement dans les centres commerciaux. Nous ne reviendrons pas sur cette modification.

Les députés ont aussi rétabli la disposition prévoyant qu’un SCOT ne peut couvrir qu’un seul EPCI. Sur ce point, la commission des affaires économiques a adopté une position contraire. Il est vrai que, dès lors que les PLU communaux ont vocation à continuer à exister, faire passer l’échelle des SCOT à un périmètre de plusieurs EPCI ne présente pas un caractère de nécessité.

Enfin, les députés ont réintroduit, à l’article 58, une amorce de réforme de l’urbanisme commercial, comme ils l’avaient fait en première lecture. Sur le fond, par rapport au droit actuel, leur rédaction affaiblit le pouvoir prescripteur des SCOT, en supprimant notamment la possibilité de définir des zones d’implantations commerciales, alors même qu’un vrai débat doit avoir lieu pour déterminer si l’on souhaite donner au SCOT un rôle stratégique ou davantage prescriptif dans ce domaine. Estimant qu’il est important d’examiner de manière globale la réforme de l’urbanisme commercial, qui figurera dans le projet de loi relatif à l’artisanat, au commerce et aux très petites entreprises devant être bientôt soumis au Parlement, la commission des affaires économiques a donc supprimé tous les éléments qui pourraient, en quelque sorte, préempter cette future réforme.

L’article 59, supprimé en séance publique au Sénat, a été rétabli dans sa rédaction de première lecture par les députés. Je rappelle qu’il vise à une meilleure prise en compte par les PLU de la diversité des modes d’habitat, notamment les fameuses résidences démontables : les yourtes. La commission des affaires économiques a maintenu cet article.

À l’article 64, les députés ont porté à neuf ans la périodicité de l’évaluation obligatoire du PLU. Cette durée me paraît un peu longue pour le PLU intercommunal, ou PLUI, quand il tient aussi lieu de programme local de l’habitat, ou PLH. La commission a donc rétabli une périodicité d’évaluation de six ans.

L’Assemblée nationale s’est également penchée sur la collaboration entre la communauté et les communes lors de l’élaboration du PLU intercommunal. Elle a instauré une conférence des maires en amont du processus, pour définir les modalités de la collaboration entre communes et intercommunalité, et une autre en aval, au moment de l’approbation.

La commission des affaires économiques a souhaité amender ces dispositions pour donner plus de liberté aux communes. Tout en maintenant la réunion obligatoire de la conférence des maires en amont du processus d’élaboration, le texte de la commission prévoit désormais que la définition des modalités de la collaboration entre communes et intercommunalité peut – et non doit – être formellement arrêtée. Cette simple faculté ne devient une obligation que si un quart des maires le réclament. Cette formule permet de mettre en place une collaboration souple, là où les acteurs privilégient la souplesse, et de définir des règles de collaboration plus strictes, là où les acteurs souhaitent davantage de garanties formelles.

La commission a également rétabli l’approbation finale du projet de PLU intercommunal à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés et elle a supprimé le caractère obligatoire de la réunion de la conférence des maires introduite à ce stade par les députés. En effet, lorsque les communes et la communauté définissent formellement les modalités de leur collaboration, elles peuvent tout à fait décider qu’une nouvelle conférence des maires devra se tenir in fine , au moment de l’approbation du PLUI. La loi n’a donc pas à imposer la tenue de cette réunion, qui relève simplement des modalités de collaboration définies entre les parties.

À l’article 65, les députés ont de nouveau supprimé l’obligation, pour le SCOT, d’analyser le potentiel de densification du territoire, ce qui me paraît contradictoire avec le fait que ce document doit fixer des objectifs chiffrés de consommation de l’espace ; la commission a donc rétabli cette obligation.

Les députés ont également rétabli une durée de neuf ans avant qu’il soit nécessaire de passer par une révision du PLU pour ouvrir à l’urbanisation une zone à urbaniser. La commission a maintenu cette évolution.

J’en viens maintenant au point dur du texte, l’article 63 et le transfert de la compétence en matière de PLU.

Le Gouvernement a déposé en séance publique, à l’Assemblée nationale, un amendement pour rétablir le texte voté par le Sénat en première lecture, comme vous vous y étiez engagée devant nous, madame la ministre. Je salue le respect de cet engagement.

 

Cependant, comme vous le savez, un sous-amendement du président de la commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale a finalement relevé la minorité de blocage. Selon cette rédaction, trois ans après l’entrée en vigueur de la loi, et lors de chaque renouvellement du conseil communautaire, le transfert devient obligatoire, sauf si 45 % des communes, représentant 45 % de la population, s’y opposent.

Évidemment, cette nouvelle rédaction ne correspond pas vraiment à ce que le Sénat souhaite, mais je vous accorde, madame la ministre, qu’elle représente tout de même un petit pas dans notre direction. Je rappelle en effet que les députés avaient voté, en première lecture, l’attribution de plein droit de la compétence en matière de PLU aux intercommunalités. Par leur vote de deuxième lecture, ils ont donc pris acte de notre refus d’un transfert mécanique de cette compétence et confirmé la pertinence du principe de la minorité de blocage, introduit par le Sénat sur mon initiative.

Par principe, pour réaffirmer notre refus d’un mécanisme contraignant de transfert de cette compétence communale fondamentale, la commission des affaires économiques du Sénat a décidé, la semaine dernière, de réintroduire purement et simplement la rédaction de l’article 63 votée en première lecture par notre assemblée : nous sommes donc revenus à une minorité de blocage de 25 % des communes, représentant au moins 10 % de la population.

Madame la ministre, vous avez affirmé votre respect du bicamérisme. Nous souhaiterions que ce respect s’exprime non pas simplement par des paroles, mais aussi par des actes de la part de nos collègues de l’Assemblée nationale.

Je préside une communauté d’agglomération qui vient de fusionner avec une communauté de communes. Elle compte désormais 95 000 habitants et trente-trois communes, et souhaite mettre en place un PLU intercommunal. Selon les députés, introduire une minorité de blocage entravera le processus. Je tiens à souligner que, quand on veut transférer une compétence des communes à l’intercommunalité, que celle-ci soit une communauté de communes ou une communauté d’agglomération, on ne peut jamais passer en force. Le bureau de l’EPCI doit donc faire en sorte d’obtenir le consensus le plus large possible.

Aujourd’hui, même avec la minorité de blocage que nous proposons, si l’on veut vraiment mettre en place un PLU intercommunal, on peut y parvenir. J’y insiste : on ne peut pas brusquer les choses. Les nombreux présidents d’EPCI que compte notre assemblée le savent, une majorité dans une intercommunalité ne peut pas fonctionner comme une majorité au sein d’un conseil municipal ou, a fortiori , d’un conseil général ou régional.

En effet, les membres de la majorité de l’EPCI, quelle que soit leur sensibilité politique, ont aussi pour mission de défendre la spécificité de leur commune : il faut donc leur faire partager un projet d’intérêt général qui transcende les intérêts particuliers, trouver le consensus le plus large possible.

Selon moi, l’introduction d’une minorité de blocage n’empêchera pas, contrairement à ce que prétendent certains, un EPCI d’adopter demain un PLU intercommunal, dès lors qu’une volonté politique existe, mais cela suppose de respecter les spécificités des communes, quelle que soit leur taille, et les sensibilités de ceux qui les représentent.

Pour conclure, à l’instar de mon collègue Claude Dilain, je souhaite que ce texte puisse être adopté à l’issue de nos débats. En particulier, si nous rétablissons la rédaction de l’article 63 telle que nous l’avions votée en première lecture, nous aurons démontré la force du bicamérisme !

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