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PJL relatif à la mobilisation du foncier public en faveur du logement : intervention de Claude Bérit-Debat

Thématique : Urbanisme/logement

Date : 12 septembre 2012

Type de contenu : Intervention

M. Claude Bérit-Débat , rapporteur de la commission des affaires économiques.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, le logement constitue, nous le savons tous, l’une des principales préoccupations de nos concitoyens.

Dans un sondage publié en mai 2011, à l’occasion des États généraux du logement, 76 % des Français estimaient qu’ils consacraient une part importante de leurs revenus aux dépenses de logement, 33 % considéraient même que cette part était trop importante, et 82 % d’entre eux jugeaient qu’il était difficile de trouver un logement.

Ce sondage révèle les symptômes de la crise du logement que notre pays traverse depuis plusieurs années, à savoir le coût et le manque de logements. Cette crise explique que le droit au logement, pourtant consacré à plusieurs reprises par le législateur, demeure assez largement illusoire.

Le premier symptôme de cette crise du logement est la forte augmentation des prix du logement, lesquels ont plus que doublé depuis l’an 2000. Entre 2000 et 2010, les prix des logements anciens, par exemple, ont augmenté de 110 %, cette augmentation atteignant même 135 % en Île-de-France ou 140 % dans la région Provence-Alpes-Côte d’Azur. Certains choix opérés au cours des dernières années, notamment en matière fiscale – je pense, par exemple, au dispositif de réduction d’impôt sur les intérêts d’emprunt issu de la loi TEPA ou au dispositif Scellier –, ont d’ailleurs alimenté l’inflation des prix des logements.

Cette augmentation des prix concerne également les loyers : ces derniers ont progressé de 3,4 % par an en moyenne depuis 1984. Les chiffres sont encore plus impressionnants si l’on s’intéresse à l’évolution des loyers à la relocation : en dix ans, ces derniers ont augmenté de près de 50 % à Paris et de 43 % dans la petite couronne.

Ces chiffres donnent donc le vertige, mais ils reflètent surtout une réalité douloureuse pour nombre de nos concitoyens. Comme l’indique la Fondation Abbé Pierre, « le logement contribue à la dégradation du pouvoir d’achat » des ménages modestes. Le taux d’effort des ménages a ainsi augmenté depuis dix ans, pour atteindre 21 % du revenu disponible en 2011. Mais ce taux d’effort dépasse 30 % pour un ménage sur cinq, et 40 % pour 8 % des ménages.

Concrètement, l’augmentation des dépenses de logement conduit les ménages modestes à réduire certains postes budgétaires : 44 % des foyers ayant de lourdes charges de logement déclarent ainsi devoir se restreindre en matière d’alimentation, un taux en augmentation de 23 points par rapport à 1980. Ce chiffre est alarmant et démontre qu’il est urgent d’apporter des réponses à l’inflation des prix du logement.

Le deuxième symptôme de cette crise du logement est le manque structurel de logements, notamment sociaux.

Les besoins de construction sont estimés dans notre pays à quelque 400 000 à 500 000 logements par an pendant dix ans. Or, depuis 1997, le nombre moyen de logements construits annuellement est de 370 000 environ. Le déficit structurel est le même en matière de logement social : on compte ainsi plus de 1,7 million de demandeurs de logements sociaux.

Certains orateurs souligneront très certainement dans la suite de la discussion générale qu’on n’a jamais construit autant de logements sociaux qu’au cours des cinq dernières années.

Plusieurs sénateurs de l’UCR et de l’UMP. C’est vrai !

On a en effet financé ou agréé près de 120 000 logements sociaux en 2011, contre 56 000 en 2002.

Pour autant, cette augmentation de l’effort de construction n’est pas le fait de l’État.

L’État s’est en effet largement désengagé de la politique de soutien au logement social au cours des dernières années.

Chacun d’entre nous peut le constater dans son département et les chiffres le prouvent.

La subvention unitaire de l’État pour un logement social en PLUS, ou prêt locatif à usage social, a été divisée par dix entre 2002 et 2012, passant de 6 000 euros à 600 euros, tandis que la subvention unitaire pour un PLAI, ou prêt locatif aidé d’intégration, était réduite de 15 000 euros à 9 600 euros. Je le répète, les chiffres parlent d’eux-mêmes. Le niveau des subventions des collectivités territoriales est ainsi aujourd’hui équivalent, voire bien souvent supérieur, à celui des subventions de l’État ! Je ne citerai qu’un seul chiffre : les subventions des collectivités territoriales pour un PLUS atteignent en moyenne 7,7 % du montant de l’opération, contre seulement 2,7 % pour les subventions de l’État !

Un autre élément doit nous conduire à relativiser l’effort de construction de logements sociaux entrepris au cours des dernières années : quel type de logements sociaux a-t-on en effet construit ? Il apparaît que l’augmentation de la construction de logements sociaux entre 2002 et 2011 s’explique, pour près de la moitié d’entre eux, par le développement des PLS, les prêts locatifs sociaux. Ces derniers représentent par ailleurs près de 35 % des logements sociaux financés en 2011.

Il ne s’agit pas de remettre en cause l’existence des PLS, qui constituent une réponse à certains besoins, notamment dans les zones tendues. Force est de constater cependant que l’effort de construction n’a pas été orienté en priorité vers les logements les plus sociaux.

Face à cette grave crise du logement, le Président de la République et le Gouvernement ont pris des engagements forts. Le Président de la République a ainsi fixé un objectif de construction de 2,5 millions de logements sur l’ensemble du quinquennat, dont 150 000 logements sociaux par an.

La commission des affaires économiques salue ces objectifs ambitieux, qui doivent contribuer à résoudre la crise du logement. Elle se réjouit également des premières mesures mises en œuvre au cours de l’été par le Gouvernement.

Je pense tout d’abord au décret du 20 juillet 2012, qui encadre l’évolution des loyers à la relocation. Dans le cadre de la discussion, en décembre 2011, du projet de loi renforçant les droits, la protection et l’information des consommateurs, le Sénat avait en effet adopté, sur l’initiative de la commission des affaires économiques, et plus particulièrement de son rapporteur, Alain Fauconnier, un dispositif d’encadrement de l’évolution des loyers à la relocation.

Je pense également à l’augmentation des taux de la taxe sur les logements vacants, introduite sur l’initiative de notre collègue Jacques Mézard dans le collectif budgétaire de l’été.

Je pense enfin au relèvement du plafond du livret A, qui contribuera à soutenir l’effort de construction de logements sociaux.

D’autres mesures sont également urgentes. Au cours des nombreuses auditions que j’ai effectuées sur le projet de loi, une mesure a émergé : la réforme de la taxation des plus-values immobilières réalisées sur les terrains nus constructibles. La commission des affaires économiques estime qu’il est urgent qu’une fiscalité progressive soit mise en place pour ce type de terrains, afin de décourager la rétention foncière – et je sais que cette position est partagée bien au-delà des travées de la majorité sénatoriale.

Le projet de loi relatif à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social que nous examinons aujourd’hui s’intègre pleinement dans la politique ambitieuse annoncée par le Gouvernement en matière de logement.

Il constitue, comme vous le savez tous, la traduction législative de deux engagements forts du Président de la République, lesquels ont été validés par nos concitoyens le 6 mai dernier.

Il comprend ainsi trois volets, qui viennent d’être présentés par Mme la ministre.

Le titre Ier prévoit un cadre juridique pour la cession gratuite de terrains de l’État ou de ses établissements publics afin de construire du logement social.

Le titre II comprend plusieurs dispositions renforçant le dispositif de l’article 55 de la loi SRU, notamment par le biais du relèvement à 25 % du taux obligatoire de logements sociaux et de la multiplication par cinq des pénalités contre les communes ne respectant pas leurs obligations.

Le titre III, dont l’examen a été délégué à la commission du développement durable et qui sera évoqué après moi par Philippe Esnol, vise à modifier la loi relative au Grand Paris.

Nous ne pouvons que nous réjouir, mes chers collègues, que ce projet de loi s’inspire largement de réflexions du Sénat.

En février 2012, à l’occasion du débat sur le projet de loi relatif à la majoration des droits à construire, le Sénat a ainsi adopté un dispositif de cession gratuite des terrains de l’État, sur l’initiative de la commission des affaires économiques, et plus précisément de son rapporteur, notre ancien collègue Thierry Repentin, aujourd’hui ministre. Le premier volet du projet de loi s’inspire du dispositif adopté à cette occasion.

En juin 2011, le président Jean-Pierre Bel et les membres du groupe socialiste avaient déposé une proposition de loi visant à faire du logement une priorité nationale, qui comprenait plusieurs dispositions renforçant les dispositions de l’article 55, dont le relèvement à 25 % du taux obligatoire de logements sociaux et le renforcement des sanctions contre les communes récalcitrantes.

Cette remarque étant faite, je ne vous surprendrai pas en vous indiquant que la commission des affaires économiques soutient pleinement le projet de loi.

Au terme de mes travaux en tant que rapporteur, notamment de la quinzaine d’auditions que j’ai réalisées et qui m’ont permis de rencontrer les différents acteurs de la politique du logement – élus locaux, bailleurs sociaux, professionnels, associations –, ma conclusion est claire : ce texte est salué par tous les acteurs du logement. Ces derniers considèrent en effet que ce projet de loi est le premier signe de la mobilisation de l’État en faveur d’une politique du logement ambitieuse. Mais ils approuvent également unanimement les deux grands volets du texte.

Ainsi, en ce qui concerne le dispositif de cession gratuite des terrains publics, afin de construire du logement social, la commission des affaires économiques estime qu’il s’agit tout d’abord d’une mesure symbolique forte, illustrant l’exemplarité de l’État. Mais il s’agit également d’une disposition qui peut être très efficace sur le terrain. À cet égard, je vous rappelle que, entre 2008 et 2011, près de 20 % des logements ont été construits en Île-de-France sur du foncier public.

Le Gouvernement projette la réalisation de près de 110 000 logements sur le foncier public entre 2012 et 2016. Cette disposition permettra de débloquer certains projets de construction de logements sociaux – nous connaissons tous des exemples, sur nos territoires respectifs, de projets bloqués – et d’augmenter la capacité de financement des logements sociaux par les bailleurs.

La commission des affaires économiques se félicite de l’application du dispositif de cession gratuite aux établissements publics de l’État, dont certains disposent d’un foncier inutilisé important qui pourrait être mobilisé pour la construction de logements sociaux.

S’agissant ensuite du renforcement des dispositions de l’article 55 de la loi SRU, je souhaite tout d’abord souligner que cet article est aujourd’hui beaucoup moins clivant que par le passé. Les débats parlementaires de l’an 2000 et les anathèmes utilisés alors au sein de cet hémicycle paraissent bien lointains.

Je me rappelle d’ailleurs avoir assisté en 2008, alors que je venais d’être élu sénateur, à la discussion sur le projet de loi Boutin. La Haute Assemblée avait alors refusé, notamment sur l’initiative de notre ancien collègue Dominique Braye, rapporteur du texte au nom de la commission des affaires économiques, que l’accession sociale à la propriété soit intégrée au sein du décompte des logements sociaux. Le Sénat a alors marqué son attachement aux dispositions de l’article 55 de la loi SRU.

Le bilan de l’article 55 est aujourd’hui très largement salué : alors que les objectifs de construction étaient de 200 000 logements sociaux, plus de 310 000 ont été construits sur le territoire des communes soumises à cet article.

Le respect des objectifs de la loi n’a cessé de progresser : près des deux tiers des communes soumises à l’article 55 appliquent aujourd’hui leurs engagements en termes de construction de logements sociaux.

Pour autant, le renforcement des dispositions de l’article 55 est indispensable : les demandes de logements sociaux restent nombreuses, notamment dans les zones tendues, et certaines communes refusent encore de jouer le jeu de la mixité sociale et de la solidarité nationale.

La commission salue donc les deux mesures phares du projet de loi en la matière, à savoir le relèvement à 25 % du taux obligatoire de logements sociaux et la multiplication par cinq des pénalités contre les communes récalcitrantes. Elle salue également l’équilibre du projet de loi présenté par le Gouvernement.

Le relèvement du taux à 25 % ne concerne que les territoires pour lesquels un effort de construction supplémentaire est nécessaire. L’application de l’article 55 est ainsi utilement territorialisée. L’échéance de 2025 fixée par le texte paraît à la fois ambitieuse et réaliste.

La multiplication par cinq du prélèvement opéré sur les ressources fiscales des communes en état de carence demeure une faculté pour le préfet, qui prendra sa décision en fonction des circonstances locales. Pour autant, nous espérons, madame la ministre, que des consignes strictes seront données aux préfets pour que cette faculté soit effectivement utilisée sur l’ensemble de notre territoire.

Parmi les autres dispositions figurant au sein du titre II du projet de loi, la commission des affaires économiques se réjouit tout particulièrement de la suppression de l’article 57 de la loi SRU. Cette disposition permet en effet aux intercommunalités qui bénéficient du prélèvement opéré sur les communes soumises à l’article 55 de leur reverser, via l’attribution de compensation, une partie de ce prélèvement. Cet article conduisait à vider de tout sens le dispositif de l’article 55 : dans certaines intercommunalités, le taux de reversement pouvait atteindre 80 % ! Même si certaines étaient exemplaires, la majorité d’entre elles avaient recours à ce reversement.

La commission soutient donc pleinement les objectifs et les différentes dispositions de ce projet de loi.

Elle vous proposera, mes chers collègues, une dizaine d’amendements, dont les principaux sont les suivants.

À l’article 1er , elle vous proposera d’inverser la logique de la fixation du niveau de la décote appliquée à la valeur vénale du terrain concerné. Afin d’être pleinement fidèle aux engagements du Président de la République et aux objectifs du projet de loi, la commission vous proposera que la décote soit fixée par principe à 100 %, pour la partie du programme de construction destinée au logement social, qui pourra être réduite en fonction des caractéristiques de l’opération ou des circonstances locales.

Au même article, la commission vous proposera de prévoir que la liste des terrains cessibles soit établie après avis du comité régional de l’habitat, une instance comprenant notamment les représentants des collectivités territoriales. À mes yeux, il est en effet indispensable que cette liste soit coproduite par les services de l’État et les élus locaux, ces derniers étant les meilleurs connaisseurs des territoires.

La commission vous proposera ensuite de clarifier la rédaction de l’article 2 et de faire figurer explicitement trois des principaux établissements publics concernés, à savoir Réseau ferré de France, la SNCF et Voies navigables de France, plutôt que de laisser le soin à un décret de fixer l’ensemble de la liste des établissements publics concernés, dans la mesure où beaucoup pensaient très fortement à ces établissements publics.

À l’article 4, la commission vous proposera de rétablir le terme « locatifs » au sein de l’article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation. La suppression de ce terme a inquiété certaines associations et il ne faut laisser subsister aucune ambiguïté quant au type de logements pouvant entrer dans le décompte au titre de l’article 55.

Au même article, la commission vous proposera enfin de réintégrer les places en centres d’hébergement et de réinsertion sociale dans le décompte des logements sociaux.

En conclusion, la commission des affaires économiques vous demande donc d’adopter le projet de loi sous réserve des amendements qu’elle vous proposera.

Je forme le vœu, monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, que le Sénat approuve à une large majorité ce texte, dont les mesures sont très attendues par les acteurs du logement et qui constituent des réponses adaptées à la grave crise du logement que connaît notre pays.

Les dispositions de ce texte sont ainsi fidèles à l’esprit de l’article 1er de la loi Besson de 1990 qui proclame que « garantir le droit au logement constitue un devoir de solidarité pour l’ensemble de la nation ».

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