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Accès au logement et urbanisme rénové : intervention de Claude Bérit-Débat

Thématique : Collectivités territoriales
Urbanisme/logement

Date : 22 octobre 2013

Type de contenu : Intervention

M. Claude Bérit-Débat ,  rapporteur de la commission des affaires économiques :

Monsieur le président,  madame la ministre, mes chers collègues,  la commission des affaires économiques m’a désigné pour être le rapporteur sur les titres III et IV du présent projet de loi.

Je ne reviendrai pas sur les principales dispositions de cette partie du texte, car Mme la ministre en a déjà fait une présentation très claire. Mon rôle est plutôt, ici, de rappeler et d’expliquer le travail réalisé en commission.

Concernant le titre III, qui vise à « améliorer la lisibilité et l’efficacité des politiques publiques du logement », la commission a peu modifié la version du texte issue des travaux de nos collègues députés.

Nous avons estimé que le nouveau dispositif de gestion partagée de la demande de logement social allait dans le bon sens. Toutefois, nous avons choisi de confier la gestion du système national d’enregistrement des demandes de logement social non pas à l’Agence nationale pour l’information sur le logement, l’ANIL, comme cela était prévu initialement, mais à un groupement d’intérêt public associant l’État, les bailleurs et les réservataires. Il s’agit de disposer d’un véritable instrument dédié et professionnalisé pour une tâche aussi délicate.

Nous avons aussi proposé que les communes soient associées en amont, dès la phase de préparation du plan partenarial de gestion de la demande de logement social, et que les bailleurs soient également partie prenante de l’élaboration du plan, car seule la mobilisation de tous permettra d’améliorer le traitement des demandes.

Sur l’initiative de notre collègue Marie-Noëlle Lienemann, dont je salue le travail sur ce texte ... nous avons adopté toute une série d’amendements visant à répondre à des problèmes pratiques concrets.

Ainsi, nous avons ouvert la possibilité d’expérimenter en zone détendue la dématérialisation des réunions des commissions d’attribution, afin de répondre plus vite à la demande.

Nous avons aussi supprimé le plafonnement par rapport à la surface du supplément de loyer de solidarité, plafonnement qui ne fait que favoriser le maintien dans le logement social des plus fortunés.

Nous avons également permis la prolongation des effets du bail locatif après la fin d’un bail à construction ou bail emphytéotique, afin que les locataires ne se retrouvent pas, du jour au lendemain, occupants sans titre de leur logement.

Enfin, sur l’initiative conjointe de Mmes Blandin, Létard et Lienemann, nous avons cherché à neutraliser les effets de la transformation du statut de la SOGINORPA, bailleur social du Nord–Pas-de-Calais issu de l’histoire minière de cette région, une transformation décidée dans la loi de janvier 2013 et qui avait donné lieu à des débats dans cet hémicycle.

Le nouveau dispositif unifié de contrôle des acteurs du logement social sous l’égide de l’Agence nationale de contrôle du logement social, l’ANCOLS, a été pour l’essentiel validé par la commission des affaires économiques du Sénat. Une telle réforme était attendue, et elle a été peu retouchée. Nous avons simplement veillé à bien séparer la mission de contrôle de la mission d’évaluation de l’ANCOLS, et prévu une procédure de publicité et de publication des remarques des organismes contrôlés ou évalués, comme cela existe pour les rapports de la Cour des comptes.

Le projet de loi prévoyait d’étendre et de sécuriser au regard du droit européen les missions des bailleurs sociaux. Nous sommes allés le plus loin possible dans ce sens. En effet, le régime fiscal et les aides publiques ne peuvent bénéficier aux bailleurs sociaux qu’eu égard au service d’intérêt économique général qu’ils rendent. Nous ne devons pas donner à la Commission européenne d’arguments pour remettre en cause ce régime spécial du logement social, au moment où les professionnels de l’immobilier le contestent devant elle. Pour autant, nous avons estimé pouvoir permettre expressément aux organismes d’HLM d’exercer les missions de syndic solidaire ou encore de prendre des initiatives communes pour mieux remplir leurs missions.

Nous avons été amenés à débattre de deux choix politiques importants contenus dans le titre III de ce projet de loi.

Le premier sujet concerne les sociétés d’économie mixte, ou SEM, de construction et de gestion de logement social. Le projet de loi les soumet à agrément, comme les organismes d’HLM. Ce point est contesté par les SEM et de nombreux élus. Or, dans le même temps, les SEM réclament les mêmes droits que les organismes d’HLM. Nous les leur accordons, en leur permettant, par exemple, de se voir attribuer le boni  de liquidation d’un office public de l’habitat dissout et de bénéficier de droits d’enregistrement réduits lorsqu’elles rachètent des logements sociaux à d’autres bailleurs.

Cependant, on ne peut à la fois aligner les droits des SEM sur ceux des organismes d’HLM et supprimer leur agrément. Dans un souci de simplification, mes chers collègues, je vous proposerai lors de la discussion des articles un amendement qui, tout en maintenant le principe de l’agrément, prévoira que la signature d’une convention d’utilité sociale vaudra agrément pour les SEM.

Le second sujet sur lequel nous avons débattu est celui du rattachement des offices publics de l’habitat aux intercommunalités. Il ne semble plus possible de faire reposer le logement social sur des petits opérateurs municipaux. L’intercommunalité est l’échelon pertinent en matière de mise en œuvre de la politique du logement, même s’il faut veiller à maintenir un lien étroit avec les maires. Notons au demeurant que les maires gardent leur représentant dans les commissions d’attribution de logements sociaux.

Enfin, nous avons pris quelques initiatives, comme celle de faciliter l’usufruit locatif social, montage original qui permet aux bailleurs sociaux de ne pas avoir à supporter l’intégralité de la charge d’une opération, autorisant à construire plus avec moins de capitaux.

Nous avons également jeté les bases juridiques nécessaires pour faire fonctionner le dispositif de mutualisation entre organismes d’HLM sur lequel le mouvement HLM et l’État se sont accordés dans le pacte d’objectifs et de moyens signé le 8 juillet 2013.

Bref, si nous n’avons pas bouleversé les grands équilibres du titre III, j’estime que nous avons, dans un esprit pragmatique, perfectionné les dispositifs proposés et apporté quelques compléments indispensables pour améliorer la lisibilité et l’efficacité de la politique du logement.

J’en viens au titre IV du projet de loi, consacré à la réforme des documents de planification urbanistique et à celle des outils d’aménagement opérationnel.

Le sujet qui a donné lieu aux discussions les plus passionnées est évidemment celui du transfert automatique de la compétence « PLU » aux communautés d’agglomération et aux communautés de communes.

Le PLU intercommunal présente de véritables avantages ; de nombreuses intercommunalités l’ont compris et mis en application depuis déjà quelques années. Dans la France d’aujourd’hui, il constitue le niveau d’organisation de l’espace le plus pertinent et le plus efficace, parce qu’il permet de rassembler la capacité d’ingénierie indispensable à la réalisation d’un PLU de qualité. En outre, même dans les communes rurales, la vie des habitants est désormais organisée à une échelle qui dépasse largement les frontières de la commune.

J’ajoute qu’à mon sens le PLU intercommunal ne dépouille pas les communes de leur compétence en matière d’urbanisme. Au contraire ! Pour les 13 000 communes dont il a été question tout à l’heure, surtout des communes rurales, qui ne sont couvertes par aucun document et sont soumises de plein droit au règlement national d’urbanisme, le transfert de compétences est la reconquête à l’échelon intercommunal d’une compétence perdue de facto  à l’échelon communal.

En tant que rapporteur de la commission des affaires économiques, j’ai résolument pris en compte les interrogations, voire l’opposition que cette mesure a pu susciter. Tout mon travail a en effet reposé sur un constat initial : le texte issu des débats à l’Assemblée nationale ne pouvait être voté en l’état au Sénat, et ce même si les députés avaient apporté au texte initial des aménagements pertinents.

 Je me réjouis de votre soutien, mes chers collègues ! (Sourires sur les travées du groupe socialiste.)

Le problème à résoudre n’était pas simple : conserver le principe d’un transfert automatique de la compétence PLU sans renoncer à celui de la libre détermination communale. La solution que j’ai proposée à la commission tient en trois points.

Premièrement, le transfert de la compétence PLU est repoussé de trois ans après la publication de la loi, ce qui laisse aux intercommunalités – communautés de communes et communautés d’agglomération – et aux équipes municipales le temps de se mettre en place.

Deuxièmement, et surtout, est institué un mécanisme de minorité de blocage.

Le transfert de compétence aura lieu, sauf si un quart des communes représentant 10 % de la population s’y oppose. Cette disposition redonne aux communes un pouvoir de décision très fort, voire plus fort qu’avant.

Troisièmement, est prévue une clause de revoyure. Si une minorité suffisante de communes s’est opposée au transfert, le conseil communautaire est tenu de délibérer de nouveau sur la question lors de son renouvellement. Les communes membres se prononcent alors selon le même mécanisme de minorité de blocage.

Cette proposition, que vous avez soutenue, madame la ministre,...

 ... et je vous en remercie, a été largement adoptée par la commission des affaires économiques. Elle a permis de rallier de nombreux sénateurs et sénatrices qui étaient opposés à l’origine au transfert du PLU aux intercommunalités. Elle figure désormais dans le texte et, si nous voulons qu’elle y reste, il nous faudra tenir compte de la réalité institutionnelle.

Cette réalité est la suivante : l’Assemblée nationale a voté, et largement, le transfert automatique de la compétence PLU ; en en cas de désaccord entre les deux assemblées, c’est elle qui aura le dernier mot dans la navette parlementaire. Dans la perspective de la discussion des amendements, j’attire donc votre attention sur un point, mes chers collègues : entre les aménagements réalisés à l’Assemblée nationale et les avancées obtenues par la commission des affaires économiques, nous avons à mon sens atteint un point d’équilibre. Tous les amendements qui tendent à donner encore un peu plus de pouvoir aux communes sont intéressants lorsqu’on les considère isolément. Cependant, mis bout à bout et ajoutés aux modifications déjà intervenues, ils dessinent un dispositif potentiellement moins favorable à l’intercommunalité que le droit actuel. À trop demander, mes chers collègues, prenons garde de perdre ce qui a été acquis.

 Notre pouvoir et notre responsabilité, en tant que sénateurs, est donc d’infléchir la direction du texte, pas de défendre un projet alternatif. Nous pourrions dire « non » en supprimant l’article 63…

… et en rester au droit actuel, mais, dans ce cas, la réforme du PLU se ferait sans le Sénat et le texte qui sortirait du Parlement serait plus éloigné de ce que nous aurions les uns et les autres souhaité.

Madame la ministre, j’en appelle, et l’ensemble du Sénat avec moi, à votre soutien pour défendre les avancées obtenues par le Sénat dans la suite de la navette parlementaire.

Je n’en dis pas plus sur cette question pour en venir à d’autres thèmes importants.

S’agissant des établissements publics fonciers, les EPF, la commission a entendu garantir la cohérence des périmètres entre EPF d’État et EPF locaux, en soumettant toute superposition à l’accord des collectivités concernées. Toutefois, nous aurons l’occasion de faire évoluer cette disposition lors de la discussion des articles, en examinant une proposition d’accord pour la création d’EPF d’État acquis à la majorité des deux tiers de l’assemblée générale des EPF locaux concernés par la superposition.

La commission s’est également employée à sécuriser les innovations introduites par les députés en première lecture sur l’exercice du droit de préemption, en replaçant clairement les cessions de parts de SCI dans le champ d’application du droit de préemption.

Enfin, concernant la question de l’urbanisme commercial, l’attente du Sénat est très forte. Or la réforme a été introduite dans le projet de loi par petits bouts, par voie d’amendements, sans visibilité d’ensemble. Par ailleurs, les dispositions introduites ne sont pas satisfaisantes : trop proches du droit existant – est ainsi prévu le maintien d’une double autorisation, celle de la commission départementale d’aménagement commercial et le permis de construire –,...

 ... elles manquent d’ambition et, de surcroît, posent de lourds problèmes juridiques.

Bref, les conditions dans lesquelles le Sénat abordait cette réforme étaient mauvaises.

J’ai donc décidé, en accord avec la ministre de l’artisanat, du commerce et du tourisme, de supprimer les dispositions introduites par l’Assemblée nationale sur l’urbanisme commercial. Ainsi pourrons-nous, au cours de la navette, réintroduire le sujet et l’aborder de manière plus cohérente et plus sereine.

M. Claude Bérit-Débat, rapporteur. Surtout, nous pourrons l’introduire très fortement dans le projet de loi que nous soumettra Mme Pinel.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, telles sont les principales modifications apportées à ce texte par la commission des affaires économiques. Je dirai maintenant quelques mots sur un autre thème important que les débats en séance publique permettront sans doute de faire avancer, celui des constructions en zone rurale.

De très nombreux amendements portent en effet sur cette question. Dans ce domaine, deux impératifs doivent être conciliés. Il s’agit en premier lieu, et c’est l’un des axes principaux du projet de loi, d’inciter à une consommation plus économe de l’espace, ce qui passe par une densification des zones déjà urbanisées et par une protection accrue des zones agricoles, naturelles et forestières. Il s’agit en second lieu, ce qui est tout aussi important, de ne pas mettre sous cloche les territoires ruraux. Il faut donc trouver des solutions pragmatiques pour faire coexister des utilisations de l’espace parfois antagonistes : d’un côté, développer ou préserver le potentiel agricole, de l’autre, maintenir ou attirer la population et le tourisme, le tout en protégeant les espaces naturels et les paysages. Les équilibres ne sont pas simples à trouver !

Je proposerai, au nom de la commission des affaires économiques, plusieurs amendements importants pour répondre aux attentes des communes rurales, notamment en zone de montagne : dérogation à la règle de constructibilité limitée, possibilité de changement de destination et d’extension limitée dans les zones agricoles de PLU, réforme du dispositif des transferts de droits à construire en cohérence avec la suppression des coefficients d’occupation des sols.

Madame la ministre, je ne saurais conclure cette intervention sans vous remercier de la qualité de votre travail, de votre écoute et de votre soutien – j’y tiens ! –, notamment sur les modifications apportées à l’article 63 sur le PLUI.

Je compte sur vous pour expliquer et pour défendre ce texte de compromis à l’Assemblée nationale.

Aussi, mes chers collègues, compte tenu des nombreuses avancées apportées au texte lors des travaux en commission et de celles que permettront, j’en suis sûr, nos débats en séance, je vous appelle avec enthousiasme à voter le texte ainsi amendé.

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