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Indépendance de l'audiovisuel public : intervention de David Assouline

Thématique : Culture/médias

Date : 1 octobre 2013

Type de contenu : Intervention

M. David Assouline, rapporteur de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication.

Monsieur le président, madame la ministre, chère Aurélie Filippetti, madame la présidente de la commission, mes chers collègues, lors de la réforme constitutionnelle de 2008, le Sénat a fait le choix d'inscrire le pluralisme et l'indépendance des médias parmi les libertés fondamentales garanties par la loi.

Je suis fier d'avoir été, avec le groupe socialiste, à l'initiative de cette innovation, qui a emporté l'adhésion de l'ensemble du Sénat, alors même que nous étions dans l'opposition, démontrant ainsi l'attachement de notre assemblée à porter la nécessité de l'indépendance et du pluralisme jusqu'au sein de notre loi fondamentale.

Il s'agit aujourd'hui encore, dans ce projet de loi, de garantir par les textes et les mécanismes de droit que, en dépit des alternances politiques inhérentes à la vie démocratique, l'indépendance de France Télévisions, de Radio France et de France Médias Monde soit toujours respectée.

Les médias publics jouent un rôle bien particulier dans notre démocratie : ils portent les valeurs de qualité et d'autonomie. Le travail du journaliste y est protégé, l'esprit d'indépendance, chéri.

Or, ne nous voilons pas la face, le citoyen a pu avoir l'impression, avec la réforme de 2009, que le service public n'était plus porteur de ces ambitions et de ces valeurs. Le débat avait d'ailleurs été très vif, dans cet hémicycle. Il est plus apaisé aujourd'hui.

La loi de 2009 a bien eu des effets néfastes sur l'indépendance des médias, ainsi que le souligne le rapport sur son application, dont j'ai été le co-auteur, avec notre collègue Jacques Legendre.

La suppression de la publicité, tout d'abord, a conduit à faire largement reposer le financement de France Télévisions sur la dotation de l'État. On voulait rendre le service public indépendant des annonceurs, alors qu'il l'était déjà. On l'a rendu dépendant de l'État, alors qu'il ne l'était pas ! C'est tout le paradoxe de la précédente réforme.

La nomination des présidents des sociétés de l'audiovisuel public par le Président de la République, ensuite, a considérablement aggravé cet effet boomerang. On a voulu mettre fin à ce que certains appelaient « une hypocrisie » en assumant, dans un geste d'affranchissement généralisé, les pressions sur les médias, comme si elles étaient consubstantielles à l'exercice du pouvoir. Ce n'est pas notre façon de voir les choses.

L'onde de choc s'est propagée à l'ensemble des décisions des présidents de l'audiovisuel public, sur lesquelles le soupçon de la partialité a systématiquement pesé. Chacune d'entre elle a été commentée, analysée, disséquée au prisme des choix politiques qu'elle était censée représenter, et non comme le simple souhait de faire vivre une antenne de façon libre et pluraliste.

Comme nous l'avons souligné à plusieurs reprises, le jugement ne portait pas sur les personnes nommées elles-mêmes : il se nourrissait du soupçon que le mode de nomination faisait peser sur leur action.

Certains pensent que l'indépendance est une exigence quotidienne, une pratique plutôt qu'une règle fixée dans le marbre et que le mode de nomination est donc secondaire. Pour ma part, je tiens pour une erreur d'opposer règle et pratique.

À mes yeux, cela reste un pari. Quelles que soient leurs qualités personnelles, rien n'assure a priori que les présidents de l'audiovisuel sauront, en toutes circonstances, garder un esprit de neutralité et d'impartialité. Il est tout de même difficile, notamment pour un président en place, de ne pas penser au renouvellement de son mandat. Ce responsable peut donc être tenté de plaire, voire de complaire, à l'autorité qui le nomme et a le pouvoir de renouveler son mandat.

Au-delà de l'exercice de l'indépendance, il faut surtout considérer les garanties d'indépendance.

On peut être indépendant dans ses actes tous les jours, mais cela ne sert à rien, surtout en ce qui concerne les médias, sans ce que j'appellerai « l'apparence de l'indépendance ». Cela ne sert à rien si la perception de cette indépendance est brouillée pour nos concitoyens, et si toutes les décisions sont jugées à l'aune de cette suspicion.

Un mode de nomination indépendant est donc, à mon sens, un préalable nécessaire à toute politique de service public. Si les règles ne suffisent certes pas à assurer l'indépendance, il n'y a pas d'indépendance sans règles.

Tel est l'objectif du présent projet de loi : fixer un ensemble de garanties offrant aux présidents de l'audiovisuel public un cadre pour exercer leur fonction sans avoir à répondre au risque du soupçon, pour prendre des décisions en étant protégés de la critique de l'asservissement.

Je veux rendre hommage au Gouvernement, et en particulier à Mme la ministre, tant il est rare qu'un exécutif vienne devant une assemblée se dessaisir d'une de ses prérogatives. Cela ne s'est pas souvent produit et ne se reproduira pas souvent !

Le service public doit rappeler chaque jour au public le principe fixé à l'article XI de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen : « La libre communication des pensées et des opinions est l'un des droits les plus précieux de l'homme. »

La garantie première de ce principe est, selon nous, l'autorité de nomination, qui doit constituer un filtre entre le pouvoir politique et les médias audiovisuels. Pour que la nomination soit pleinement légitime, cet intermédiaire doit lui-même être neutre. Le choix effectué dans le présent projet de loi est simple : les nouveaux présidents de France Télévisions, Radio France et France Médias Monde seront dorénavant nommés par le Conseil supérieur de l'audiovisuel.

Il ne s'agit cependant pas de l'ancien CSA, que l'on pouvait soupçonner d'agir en faux nez d'un pouvoir politique, continuant à régler en sous-main la question des nominations. Voilà pour l'hypocrisie à laquelle on prétendait mettre un terme !

Cette nomination est confiée à un nouveau CSA, incontestable, dont la composition aura fait l'objet d'un large consensus politique, puisque six de ses sept membres seront nommés avec l'accord des commissions des affaires culturelles à une majorité des trois cinquièmes. Je le répète, et Mme la ministre l'a souligné elle aussi : à une majorité positive des trois cinquièmes !

Quelle que soit l'analyse que l'on fasse de cette proposition, on reconnaîtra qu'elle est révolutionnaire en droit français et qu'elle constitue une nouveauté qui n'a pas fini d'être commentée, dès lors que nous aurons de nouveau à légiférer. Elle confère plus de droits au Parlement et doit ainsi être appréciée par l'ensemble des parlementaires, qu'ils soient aujourd'hui dans l'opposition ou, demain, dans la majorité.

Quelles que soient les alternances à venir, vous apprécierez le fait que nous accordions plus de pouvoir à l'Assemblée nationale et au Sénat.

Une majorité politique qualifiée pour des nominations, cela représente une complète innovation. Dans les faits, c'est l'obligation pour les majorités et les minorités politiques du moment, quelles qu'elles soient, de chercher le plus large accord sur le choix des personnes.

Le projet de loi va encore un peu plus loin dans la modernité en prévoyant que les candidatures des présidents de l'audiovisuel public fassent l'objet d'un véritable projet stratégique. Après ce processus démocratique, les commissions parlementaires seront associées, via la transmission d'un rapport d'orientation du nouveau président et une éventuelle audition.

Que le CSA soit le garant de la liberté de communication, une liberté fondamentale, rendait particulièrement utile cette évolution. Le retour dans son giron de la nomination des présidents de l'audiovisuel public l'imposait. L'article 1er du texte est donc bien le pilier de la réforme de l'audiovisuel public et, plus largement, de la construction d'un CSA à l'indépendance et à la compétence incontestables.

D'autres mesures viennent au demeurant renforcer la pertinence de l'édifice.

Premièrement, le CSA devient une autorité indépendante dotée de la personnalité morale, afin de faciliter l'exercice de ses missions.

Deuxièmement, les critères de compétence pour les nominations de ses membres sont renforcés, ainsi que le régime d'incompatibilités, qui est particulièrement complet.

Troisièmement, le régime de sanction est mis en conformité avec le droit conventionnel et constitutionnel. Dans la pratique, un rapporteur indépendant sera désigné pour instruire les dossiers de poursuites et de sanctions, à charge ensuite pour le collège de prendre la décision adéquate. Le respect de ces principes me paraît tout à fait nécessaire dans une démocratie moderne.

Quatrièmement, afin que le CSA ne soit pas seulement un organe de nomination, l'article 6 nonies, tel qu'il a été introduit par l'Assemblée nationale, prévoit en outre que l'autorité puisse émettre un avis sur les rapports relatifs à l'exécution du contrat d'objectifs et de moyens. Cet avis permettra notamment d'éclairer le Parlement, ainsi que le choix fait au moment du renouvellement des présidents de l'audiovisuel public.

Cinquièmement, et enfin, concernant l'élément essentiel de l'indépendance financière, le maintien de la publicité au cours de la journée sur France Télévisions est affirmé.

Parce que ce texte est fondateur d'une nouvelle régulation du secteur, le projet de loi a été étoffé à l'Assemblée nationale dans sa partie consacrée aux pouvoirs du CSA – c'était prévisible –, le choix ayant été fait de renforcer ses compétences de régulation économique.

Les articles 6 ter à 6 octies prévoient notamment que le rapport d'activité du CSA comporte des éléments sur les effets économiques de ses décisions, sur l'état de la concentration dans les médias ou encore la situation de la télévision locale. Parce que de nouveaux pouvoirs imposent de nouvelles responsabilités, le CSA est aussi invité à rendre davantage compte devant nos assemblées parlementaires, ce qui est positif.

Les modifications de convention des chaines de télévision et de radio devront également faire l'objet d'une étude d'impact. En effet, il peut être judicieux de confier des pouvoirs à un régulateur, mais la loi est là pour encadrer son action et le Parlement pour contrôler son activité.

Le CSA réserve des appels à candidature pour des fréquences à haute définition à des chaines déjà présentes en simple définition. La commission de la culture a souhaité préciser cette disposition, afin qu'elle remplisse l'objectif bien précis de favoriser le passage à la haute définition.

Le Conseil devra, de plus, agréer les changements de capitaux conduisant à une modification du contrôle d'une chaine de télévision ou de radio, ce qui permettra de donner une base juridique à une taxe relative à la revente de fréquences. Cette disposition, dont j'étais à l'initiative, a déjà été adoptée par le Sénat, mais je rappelle qu'elle avait été censurée par le Conseil constitutionnel, qui y avait vu un cavalier dans une loi de finances.

Je présenterai de nouveau avec opiniâtreté cet amendement, comme depuis quelques années, lors du débat de la prochaine loi de finances. Il sera alors appuyé sur cette disposition législative, qui constitue une avancée. Son adoption permettrait probablement de faire entrer de l'argent dans les caisses de l'État, ce qui est, en général, apprécié par nos collègues de la commission des finances. (Sourires.)

Votre commission est particulièrement attachée à ce que les fréquences assignées par le CSA ne deviennent pas les otages d'intérêts spéculatifs. Rappelons qu'il s'agit bien de fréquences à vocation socio-culturelle. J'ai déjà été amené à dénoncer les pratiques qui existaient précédemment. Celles-ci ne pourront plus avoir lieu sans surmonter la dissuasion d'une taxation.

Enfin, et ce sujet n'est pas passé inaperçu, le CSA pourra faire passer une chaine de la TNT payante à la TNT gratuite sans appel à candidature, comme c'est le cas jusqu'à présent. Cette question fait l'objet d'un débat à la fois juridique, politique et économique.

Les aspects juridiques sont évoqués dans le rapport que j'ai rendu sur le texte. Il apparaît que les risques sont, dans ce domaine, limités, d'autant que la commission de la culture m'a suivi dans la volonté d'encadrer le dispositif afin d'en assurer la sécurité juridique.

Sur le plan politique, il s'agit d'une compétence que le CSA a plusieurs fois revendiquée, estimant la loi trop rigide sur ce point. Ce projet de loi vise à moderniser le Conseil et à lui conférer la souplesse nécessaire pour être utile à un monde de l'audiovisuel qui vit, depuis une dizaine d'années, une révolution encore en cours.

Dans ce contexte, plutôt que de devoir repasser par la loi à chaque évolution, il apparaît efficace de conférer cette souplesse au CSA aujourd'hui, tout en l'encadrant et en assurant sa sécurité juridique. Cela lui garantit la possibilité, dans ce domaine comme dans d'autres, d'agir au regard des évolutions à l'œuvre et à venir.

Enfin, sur le plan économique, il est évident qu'il n'est pas du ressort du Parlement de trancher : la mesure prévue ne vise, je le répète – j'ai entendu les questions des journalistes ! – qu'à confier un pouvoir au CSA, lequel pourra, ou non, en faire usage.

À cet égard, il nous est apparu qu'il était du devoir du Parlement non pas de freiner cette évolution – le CSA doit devenir le régulateur souple d'un monde audiovisuel en pleine mutation –, mais d'encadrer à la fois les modalités de sa décision et les critères de ses choix.

Au vu des amendements déposés, nous reprendrons ultérieurement la discussion sur la nature de l'encadrement proposé par la commission.

J'évoquerai également deux articles relatifs à la gestion des fréquences.

Aujourd'hui, le CSA est coincé entre l'obligation légale d'affecter les fréquences disponibles et la tentation de certains de réaffecter ces fréquences au profit du secteur des télécommunications. Il pourrait ainsi être amené à allouer des fréquences non pas pour répondre à un impératif de pluralisme, ou sans tenir compte de la santé économique des acteurs, mais pour les préempter en faveur de l'audiovisuel.

Par ce présent projet de loi, nous tentons de sortir de cette situation par le haut.

Tout d'abord, l'article 6 quater vise à créer une commission de la modernisation de la diffusion audiovisuelle, composée de parlementaires, qui sera consultée sur tous les projets de réaffectation de fréquences allouées au CSA en lieu et place, notamment, de la Commission du dividende numérique.

Ensuite, aux termes de l'article 6 septies , afin d'éviter de reproduire ce qui s'est passé en 2012, le CSA prendra ses décisions relatives à l'usage des fréquences après avoir procédé à des études d'impact et à une consultation publique, et pourra différer l'utilisation de ces fréquences pour une durée de deux fois deux ans. C'est une sage décision que de laisser au régulateur le choix d'utiliser ou non les fréquences mises à sa disposition !

Enfin, l'article 6 decies tend à supprimer définitivement les canaux dits « bonus », attribués rapidement en 2007, qui sont contraires au droit communautaire.

Votre commission est pleinement favorable à l'esprit du texte, qui est sous-tendu par deux excellents principes : d'une part, la garantie de l'indépendance de l'audiovisuel public, qui doit pouvoir tenir un cap culturel sans être contesté dans sa légitimité, et, d'autre part, l'autonomie de l'organe de régulation, qui doit disposer de nouvelles compétences, tout en rendant mieux compte de ses décisions devant le Parlement.

Les amendements qui ont été adoptés par la commission pour enrichir le texte, comme le Sénat sait le faire, ont été guidés par ces deux principes et s'inscrivent dans la tradition sénatoriale de la recherche de l'équilibre et de la préservation des libertés publiques.

Concernant le premier point, la commission a prévu que les études d'impact obligatoires du CSA lors des modifications de conventions soient réservées aux seules télévisions et radios nationales. Si cette procédure devait s'appliquer à toutes les télévisions et radios locales, cela créerait un engorgement absolu. Au lieu de promouvoir l'efficacité, on paralyserait le système.

Elle souhaite également favoriser le passage à la HD, la haute définition, en respectant les catégories de service existantes.

Elle a également prévu que le CSA puisse assurer une mission de conciliation entre les chaînes de télévision et les producteurs. La question de la circulation des œuvres prête souvent à controverse, alors qu'elle est de l'intérêt de chacun. Le CSA pourrait jouer là un rôle tout à fait intéressant.

Concernant le second point, la commission a décidé que la nomination du président de l'Institut national de l'audiovisuel, l'INA, serait encadrée par l'article 13 de la Constitution. Aujourd'hui, le président est choisi par le conseil d'administration de l'INA entre les membres désignés par l'État et il est ensuite nommé formellement par décret en conseil des ministres.

Le texte présenté par la commission renforce les pouvoirs du Parlement, puisque les commissions des affaires culturelles donneront leur avis sur cette nomination et pourront mettre leur veto à une majorité des trois cinquièmes.

La commission a également souhaité améliorer l'information des parlementaires, ceux-ci se retrouvant souvent dépourvus d'éléments pertinents, notamment lors du débat budgétaire.

Le dernier avis du CSA sur le COM, le contrat d'objectifs et de moyens, de France Télévisions a montré son intérêt. Il a permis de soulever certaines questions et d'engager un débat. En effet, le financement de l'audiovisuel public est un sujet d'intérêt général, qui mérite que nous puissions être pleinement informés. La commission a donc prévu que l'avis sur les COM soit systématique.

La présidente de la commission et moi-même avons présenté en commission un amendement visant à réaménager les délais, afin que les commissions parlementaires ne soient pas dépossédées de la possibilité qu'elles ont de rendre un avis sur le COM. Pour avoir connu une telle situation à deux reprises – deux fois de trop ! –, nous préférons inscrire une telle disposition dans la loi.

Enfin, nous avons introduit des dispositions visant à améliorer la transition entre les présidents de l'audiovisuel public, à renforcer la transparence des sociétés avec lesquelles les entreprises publiques signent des contrats et à favoriser la parité au sein des conseils d'administration des sociétés de l'audiovisuel public.

Avec l'ensemble de ces dispositions, le projet de loi pouvait paraître complet concernant tant la question de l'indépendance de l'audiovisuel public que celle des nouveaux pouvoirs de régulation du CSA.

Cependant, mes chers collègues, je vous avoue avoir été frappé par l'étrange silence entourant la convergence numérique et les effets de celle-ci sur les compétences du CSA. On a beaucoup parlé de régulation économique, mais la révolution technologique, qui constitue, pourtant, un enjeu majeur, semble avoir disparu du champ de la réflexion, en tout cas à l'Assemblée nationale.

Sur ma proposition, la commission a donc avancé sur plusieurs points.

La loi du 5 mars 2009 a introduit dans notre droit interne la notion de services de médias audiovisuels à la demande, les SMAD, et a confié au CSA des pouvoirs de régulation, avec, par exemple, des compétences en matière de sanction ou encore de saisine s'agissant de la concurrence.

La commission a souhaité compléter les dispositions actuelles – cela n'a pas été fait en 2009 ! –, en confiant au CSA un pouvoir de règlement des différends sur les SMAD et en prévoyant une obligation de déclaration des éditeurs et des distributeurs de SMAD, afin que ce conseil puisse exercer ses compétences.

Je veux être clair sur ce sujet, car j'entends déjà les polémiques : les SMAD sont présents sur le câble et le satellite, mais aussi sur internet. Le CSA disposera donc de compétences renforcées en matière de régulation sur des contenus potentiellement présents sur internet.

Je le répète, cette compétence concernera uniquement des SMAD, dont la définition est très restrictive, qui sont des programmes strictement similaires à ceux qui existent à la télévision. Il ne s'agit donc pas un instant de donner, comme j'ai pu le lire, un quelconque pouvoir au CSA sur Dailymotion ou d'autres sites contenant des vidéos.

Je l'ai déjà souligné, le CSA ne saurait être le régulateur de l'internet, au risque d'être Big Brother .

Prenons l'exemple de la protection des jeunes publics. Il est normal que le CSA ait un pouvoir sur les SMAD dans la mesure où ces programmes sont similaires à ceux qui sont diffusés sur les chaînes de télévision. En revanche, pour ce qui concerne les autres contenus, ce sont les règles de droit commun régissant internet qui doivent s'appliquer, avec le recours à un juge.

Enfin – pardonnez-moi d'avoir été un peu long –… une réflexion doit avoir lieu sur la question de la place et de la protection des contenus culturels, notamment ceux qui sont soumis à droit d'auteur.

En commission, j'ai indiqué être favorable à un transfert rapide des compétences de l'Hadopi vers le CSA. Mais j'ai constaté que l'Assemblée nationale n'en avait pas débattu, ce que je déplore étant donné l'importance de cette question.

Nous verrons quand nous discuterons du fond.

Quoi qu'il en soit, sur la forme, cela ne rend pas service à la cause que je veux défendre.

Pour notre part, nous avons engagé ce débat, et j'ai pris acte de l'engagement de Mme la ministre, que je remercie, d'avancer très rapidement sur ce sujet en proposant un texte de portée large sur la création, qui permettra d'engager une discussion plus globale. Il s'agira alors d'apprécier la question de la protection artistique dans son ensemble à l'heure du numérique. C'est pourquoi je n'ai proposé aucune mesure spécifique sur ce sujet.

Pour conclure, je tiens à remercier Mme la présidente de la commission et les collaborateurs de la commission de la culture, qui ont dû travailler en un temps très restreint – la commission s'est réunie au début du mois de septembre –, ainsi que l'ensemble des sénateurs qui, très nombreux, ont assisté aux auditions publiques, alors même que le Sénat ne siégeait pas encore. Par leur contribution, ils ont nourri notre réflexion et participé, d'une certaine manière, à nos arbitrages.

Que se poursuivent maintenant les discussions qui ont eu lieu en commission et qui ont enrichi, grâce aux amendements déposés par tous nos collègues, quelle que soit leur appartenance politique, le texte qui vous est proposé !

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