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Projet de loi consommation : l'intervention de Michèle André

Thématique : Industrie/entreprise/commerce

Date : 10 septembre 2013

Type de contenu : Intervention

Mme Michèle André , rapporteur pour avis de la commission des finances.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le projet de loi dont nous entamons aujourd’hui la discussion en séance publique est sans doute l’un des plus importants du début de ce quinquennat.

Alors que notre pays lutte depuis plusieurs années contre une stagnation de son économie, que la consommation des ménages ne parvient plus à porter vers l’avant, cette réforme a l’ambition de fournir à nos concitoyens les garanties et les outils qui peuvent seuls leur redonner confiance dans leur capacité à consommer pour investir, pour se restaurer et pour s’équiper.

Cette ambition, le projet de loi la porte dans chacun de ses grands volets : l’action de groupe, pour rééquilibrer le rapport de forces entre le consommateur individuel et les grandes entreprises ; les indications géographiques ou le renforcement des pouvoirs de la DGCCRF – Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes –, pour mieux assurer l’information du consommateur.

C’est également le cas pour les deux volets sur lesquels la commission des finances a souhaité se pencher : l’encadrement du crédit à la consommation et la prévention du surendettement, d’une part, la régulation des jeux en ligne, d’autre part.

S’agissant du crédit à la consommation, le projet de loi comble les lacunes laissées par la loi, incomplète, du 1er  juillet 2010. Cette réforme était ambitieuse, mais elle s’était souvent cantonnée aux aspects techniques du crédit à la consommation, notamment du crédit renouvelable, sans créer les outils nécessaires pour s’attaquer au problème fondamental : la capacité des prêteurs à vérifier la solvabilité réelle des candidats à l’emprunt.

C’est pourquoi je me félicite que le Gouvernement ait proposé et que l’Assemblée nationale ait adopté le registre national des crédits aux particuliers.

Ce registre est attendu par les uns, redouté par les autres. Je crois, quant à moi, qu’il ne faut en attendre ni miracles ni calamités, mais qu’il faut l’analyser objectivement, dans le format raisonnable et proportionné proposé par le Gouvernement, comme le chaînon manquant de l’évaluation de la solvabilité des emprunteurs.

Je voudrais, à cet égard, rendre hommage aux travaux du Sénat, qui a été en pointe depuis 2010 en la matière : c’est la Haute Assemblée qui avait inscrit dans la loi Lagarde la demande de rapport qui a conduit au rapport du comité Constans ; c’est un groupe de travail commun à nos différentes commissions, dont j’ai fait partie même si ma participation n’a pas été aussi importante que je l’aurais souhaité, qui en a analysé les résultats pour mieux préparer les projets du Gouvernement.

Le registre rendra plus robuste et plus globale la protection des consommateurs en matière d’accès au crédit à la consommation. Pour ce faire, il n’était nul besoin de recenser les crédits immobiliers non plus que les découverts bancaires, qui répondent les uns et les autres à des logiques très différentes du crédit à la consommation. En ce sens, je me réjouis du choix fait par le Gouvernement de limiter le fichier aux seuls crédits à la consommation, en ciblant notamment les crédits renouvelables, qui sont présents dans plus de 80 % des dossiers de surendettement.

Par ailleurs, le registre ne reprend pas le stock de crédits existants, mais sera alimenté au fur et à mesure. Les crédits à la consommation ayant en moyenne une maturité de cinq ans au maximum, il reprendra rapidement l’ensemble du stock.

L’essentiel des propositions que j’ai faites au nom de la commission des finances ont été adoptées par la commission des affaires économiques. J’en remercie nos collègues. Il s’agissait, notamment, de limiter le champ du registre pour ce qui est des personnes se portant caution, ainsi que de préciser que le coût du registre est pris en charge par une tarification de la consultation par les établissements de crédit.

En revanche, la commission des affaires économiques a écarté un amendement portant sur l’identifiant qui sera utilisé pour le registre. Le texte du projet de loi indique qu’un identifiant spécifique sera créé sur la base, notamment, de l’état civil. Même si j’entends tous les arguments en matière de proportionnalité et que je suis moi-même très sensible au principe de la protection des données personnelles, je continue de m’interroger sur la possibilité de constituer un identifiant fiable sur une base encore incertaine. Comment éviter les erreurs liées aux homonymies ? À supposer qu’un tel identifiant soit constitué, comment faire en sorte que chacun le connaisse et soit en mesure de le communiquer au prêteur qui le lui demande ?

Monsieur le ministre, nul ne peut aujourd’hui répondre à ces questions. En revanche, il serait utile que vous nous précisiez les conditions dans lesquelles les travaux d’élaboration de l’identifiant seront menés et selon quel calendrier ; l’identifiant étant la clé de voûte du registre, il faut la préparer le plus en amont possible, en tenant compte des positions de l’ensemble des parties prenantes.

La création du registre des crédits modifiera en profondeur le secteur du crédit à la consommation. Certains encadrements instaurés ces dernières années, en particulier par la loi du 1er  juillet 2010, perdront sans doute de leur pertinence lorsque cette protection supplémentaire contre le « mauvais » crédit ou le « crédit de trop », auquel vous avez fait allusion, monsieur le ministre, sera pleinement opérationnelle.

En conséquence, le projet de loi initial du Gouvernement se limitait, s’agissant du crédit à la consommation, à des ajustements de la réforme de 2010. En effet, les bilans de l’application de cette loi dressés par Muguette Dini et Anne-Marie Escoffier ainsi que par les parties prenantes dans le cadre du Comité consultatif du secteur financier ont montré des lacunes et des possibilités de contournement utilisées par les établissements.

L’Assemblée nationale a poursuivi dans cette voie, faisant passer la section concernée de deux à seize articles dans la version actuelle.

Je citerai notamment : un encadrement de la publicité des regroupements de crédits ; un élargissement de l’interdiction de mentionner des avantages promotionnels dans une publicité pour un crédit ; une pérennisation du comité de suivi de la réforme de l’usure ; une extension de l’encadrement des cartes dites « liées » aux cartes associant paiement et crédit – les cartes « double action ».

En revanche, deux amendements ont été adoptés qui, plus fondamentaux, touchent à l’équilibre du secteur, sans cohérence avec la création du registre des crédits.

Le premier, insérant un article 18 D, réduit de huit à cinq ans la durée maximale des mesures de redressement dans le cadre des procédures de surendettement. Cet article pourrait avoir des conséquences néfastes à la fois pour les personnes surendettées et pour la distribution du crédit. Je vous en proposerai donc un aménagement.

Le second amendement, à l’article 19, réduit de deux à un an le délai au terme duquel tout compte de crédit renouvelable est automatiquement résilié. Cette disposition réduirait drastiquement le nombre de comptes, sans véritablement atteindre son objectif de prévention du surendettement. Je vous proposerai donc une formule alternative.

Sur ces deux articles, je comprends l’intention de nos collègues députés, mais je crois que la création du registre des crédits rebat les cartes du crédit à la consommation : la protection supplémentaire qu’il offre, qui n’est pas idéale mais qui est bien réelle, ne doit pas être doublée de nouvelles contraintes qui pèseraient inutilement sur la consommation.

Le crédit à la consommation, lorsqu’il n’est pas adapté à la situation financière du ménage ou lorsqu’il lui permet non pas de s’équiper, mais d’échapper temporairement à l’insolvabilité, est, nous le savons tous, un piège qui conduit au surendettement. Mais le crédit à la consommation bien utilisé, ponctuellement, pour investir dans une voiture, du mobilier ou un appareil électroménager, dont les mensualités sont bien insérées dans le budget d’un ménage, est un atout à la fois pour les ménages concernés et pour la consommation en France.

Or, en 2012, la consommation des ménages français en biens durables a connu une baisse historique de 3,4 %. Ce sont pourtant ces biens-là qui contribuent à l’amélioration de la vie quotidienne de nos concitoyens et dont le crédit à la consommation peut faciliter l’acquisition. Des réformes non coordonnées, ajoutant des contraintes à la frilosité des consommateurs et des prêteurs, pourraient freiner les achats de tels biens. Je crois donc que, dans le contexte économique actuel, il ne faut pas confondre les intentions et les effets d’une réforme ; mieux vaut avancer pas à pas que dans la précipitation.

Sous réserve de ces deux modifications, je suis pleinement favorable aux dispositions relatives au crédit à la consommation contenues dans ce projet de loi. Je crois non seulement qu’elles offrent des garanties supplémentaires aux emprunteurs, mais qu’elles apportent, avec le registre national des crédits aux particuliers, un outil nouveau qui saura faire ses preuves contre le phénomène du surendettement en France.

Enfin, l’Assemblée nationale a introduit au sein de ce projet de loi un volet complet relatif aux jeux d’argent et de hasard, composé de neuf articles additionnels. La plupart d’entre eux apportent des retouches à la loi du 12 mai 2010, chère à notre collègue François Trucy, relative à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne.

Sans revenir en détail sur l’ensemble de ces articles, comme j’ai pu le faire dans le rapport écrit, je dirai simplement qu’ils visent, pour l’essentiel, à harmoniser la définition des jeux d’argent et de hasard – c’est nécessaire, car plusieurs définitions coexistent actuellement, créant une insécurité juridique pour l’ensemble des parties prenantes –, à renforcer la protection des personnes interdites de jeu ou auto-exclues, à imposer à tous les opérateurs de justifier de l’existence d’un mécanisme garantissant, en toutes circonstances, le reversement de la totalité des avoirs exigibles des joueurs – l’affaire Full Tilt Poker a montré, en 2011, que cette protection n’était, pour l’heure, pas complètement assurée – et à renforcer les pouvoirs contentieux de l’Autorité de régulation des jeux en ligne, l’ARJEL.

Toutes ces dispositions sont bienvenues. C’est pourquoi la commission des finances a soutenu leur adoption, sous réserve de quelques améliorations qu’a intégrées le texte de la commission des affaires économiques : une précision à l’article 72 sexies , afin d’expliciter que les évolutions du montant de la garantie que pourra exiger l’ARJEL devront être en rapport avec l’évolution des avoirs exigibles des joueurs ; la soumission de la nomination du président de l’ARJEL à la procédure d’avis public des commissions des finances des deux assemblées, conformément aux dispositions du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution. Cette dernière mesure, qui figure à l’article 72 quinquies  A de ce projet de loi, devra trouver un support de nature organique, raison pour laquelle le rapporteur général François Marc et moi-même avons déposé une proposition de loi organique en ce sens.

Monsieur le ministre, vous pouvez donc aussi compter sur le soutien de notre commission concernant le volet « jeux » de ce texte. Il conviendrait simplement d’apporter quelques éclaircissements afin de rassurer l’ensemble des acteurs sur la volonté du législateur.

D’une part, concernant l’objet de l’article 72 septies , qui supprime l’obligation de mise en demeure des opérateurs fautifs par l’ARJEL avant l’engagement de la procédure contentieuse, vous pourriez confirmer qu’il ne s’agit évidemment pas de multiplier les contentieux sur tous les sujets, mais uniquement de permettre de sanctionner les infractions les plus graves dès la première fois, ce que ne permet pas la procédure actuelle.

D’autre part, le nouveau dispositif concernant les obligations d’archivage des données relatives aux comptes joueurs sera-t-il totalement fiable quant à la protection des données personnelles des joueurs ?

La commission des finances a voulu, sur un texte aussi vaste, se limiter à ses domaines de compétence historiques, le crédit à la consommation et la régulation des jeux en ligne. Je suis heureuse de pouvoir faire part en son nom d’un avis favorable, car ce projet de loi comporte des avancées importantes pour le consommateur, qu’il soit joueur en ligne ou emprunteur au titre d’un crédit à la consommation.

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