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Réforme des méthodes de travail du Sénat : l'intervention d'Alain Richard

Thématique :

Date : 13 mai 2015

Type de contenu : Intervention

M. Alain Richard :

Monsieur le président, mes chers collègues, je me réjouis du niveau du débat qui s’engage et de la hauteur de vues des interventions. Tous les orateurs de notre discussion en sont parfaitement conscients, nous débattons aujourd’hui du bicamérisme équilibré, qui est au cœur de notre tradition républicaine depuis 1875 et qui s’appuie sur l’existence d’une chambre haute, élue au suffrage universel indirect, pour un mandat d’une durée différente de celui de l’Assemblée nationale. Les membres de cette chambre haute ont pour mission d’être des législateurs complets et non spécialisés, dont l’apport spécifique est une réflexion et une vision à long terme dans l’élaboration de la loi.

Dans l’ensemble, nous partagions tous le constat : nous étions dans l’obligation d’améliorer la situation. Je ne décrirai pas longuement les symptômes, plusieurs collègues l’ont fait avec justesse. Disons simplement que se sont additionnés l’encombrement législatif, le risque de confusion, les effets de la médiatisation sur la vie parlementaire et la façon dont chaque parlementaire est amené à s’y adapter – nous sommes des personnages publics et donc en partie les jouets de mécanismes de communication qui nous dépassent –, sans parler des effets inattendus de la révision constitutionnelle de 2008 – mais Jean-Jacques Hyest a rappelé qu’il les avait, lui, prévus … réforme dont l’inspiration, partagée par tous, était d’augmenter le temps réservé à l’initiative parlementaire et au contrôle, ainsi que le rôle des commissions dans la production des textes législatifs.

Toutes ces causes externes ont concouru à créer la situation délicate dans laquelle nous nous trouvons et à laquelle nous avons entrepris de remédier.

Nous ne pouvions simplement nous répandre en lamentations et adresser des reproches à d’autres. En effet, cette réforme est d’abord de l’intérêt du Sénat lui-même, et de chaque sénateur et sénatrice en tant que personnalité politique amenée à participer à la vie institutionnelle du pays.

Notre institution a donc pris l’initiative d’une évolution pour une meilleure adaptation. Comme le président a eu l’élégance de le souligner, cette réflexion avait été conduite pendant le mandat précédent, sur l’initiative de M. Jean-Pierre Bel, mais les conditions du débat politique entre les groupes n’avaient pas permis qu’elle aboutisse.

Le groupe de réflexion a mené un travail commun, loyal et approfondi, et les idées qui figurent aujourd’hui dans cette proposition de résolution, progressivement partagées par presque tous ses membres, traduisent notre décision collective. M. Roger Karoutchi pourra en témoigner, au sein de ce groupe de réflexion, qui a beaucoup travaillé - sous la présidence du président du Sénat, qui s’est fortement impliqué -, nous avons vécu de beaux moments d’échanges politiques et de réflexion sur l’évolution souhaitable de nos institutions.

Lorsque l’on s’intéresse à l’histoire de nos institutions, ce qui est le cas de plus d’un ici, on se rend compte que les évolutions, les recadrages ne sont pas forcément le fait des grandes réformes inscrites dans les livres d’histoire. C’est parfois le retour sur elle-même d’une institution pour s’évaluer et se projeter dans l’avenir qui permet de réels progrès, et c’est ce que nous sommes en train de réaliser.

La rationalisation de la semaine parlementaire compte parmi les décisions principales sur lesquelles nous allons statuer. Il s’agit, dans le fond, de la volonté de limiter notre propre dispersion et de réguler, d’encadrer l’ensemble des sollicitations auxquelles nous sommes confrontés.

Les auditions sont presque toutes très intéressantes et fructueuses. Toutefois, si nous n’arrivons pas à les sélectionner davantage, elles deviennent un facteur d’absorption de temps que nous ne parvenons plus à gérer. Les groupes d’intérêt et les délégations, chacun pris isolément, ont leur justification et nous sommes tous tentés de nous impliquer dans beaucoup d’entre eux. Simplement, si nous dressons un tableau d’ensemble, nous voyons le risque que le Sénat devienne un deuxième conseil économique, social et environnemental ; c’est une pente à laquelle nous devons résister.

J’ajoute, sujet que nous ne traitons pas ici mais qui reste en suspens, la multiplicité des représentations extérieures que nous avons acceptées, que pour beaucoup nous souhaitons, dans lesquelles nous trouvons un intérêt, mais dont l’empilement pose tout simplement le problème de la séparation des pouvoirs. Dans la grande majorité des institutions où nous siégeons, nous sommes en réalité des auxiliaires de l’exécutif … et nous participons parfois à la conduite de ses missions.

Pour la préparation du mandat suivant, à l’horizon de 2017, il faudra, me semble-t-il, que nous sachions opérer des choix et, pour commencer, que nous cessions d’introduire nous-mêmes, dans un débat législatif sur deux, des cas supplémentaires de représentation des parlementaires dans des institutions dépendant de l’exécutif.

Bien sûr, ces propositions ne sont pas fantaisistes ; elles répondent à chaque fois à de bonnes raisons et l’arbitrage collectif sera toujours difficile à opérer.

Cette réforme nous pousse cependant à nous concentrer sur l’activité législative. C’est un sain réflexe de se rappeler qu’historiquement et institutionnellement le cœur de métier du Sénat est de légiférer et de parfaire la législation.

Cela signifie que cette réforme s’engage dans la voie d’une activité d’initiative et de contrôle sénatorial, certes maintenue, mais plus sobre. Il paraît maintenant évident que la répartition formelle de deux semaines sur quatre attribuées pleinement à ces fonctions et de deux semaines sur quatre seulement dévolues à la fonction législative ne correspond pas aux besoins de la vie de la République.

Heureusement, la rédaction de la Constitution sur ce point avait été prudente et se borne à dire que les deux semaines d’initiative et de contrôle sont réservées « par priorité » à ces fonctions. Il nous faudra avoir la sagesse de discuter positivement avec le Gouvernement, quel qu’il soit, afin de réutiliser une partie du temps d’initiative et de contrôle pour poursuivre et achever notre travail législatif.

Cela ne nous empêchera pas de conduire un travail de contrôle et d’initiative satisfaisant, mais il convient de rendre celui-ci plus sobre. Une bonne partie des commissions d’enquête, des missions d’information ou des débats spécialisés pourraient parfaitement se dérouler en dehors de l’hémicycle et se conclure autrement que par un défilé d’orateurs à la tribune, lequel n’est sans doute pas la meilleure façon de rendre compte d’un travail collectif et partagé. La réforme du règlement nous permet d’évoluer positivement en ce sens.

Je souligne que deux hésitations demeurent au sujet de l’initiative et du contrôle. Nous avons suivi le président Mézard en commission et renoncé à toute forme d’encadrement du droit d’initiative au sujet des commissions d’enquête. Celles-ci resteront donc l’objet d’un droit de tirage non encadré. Simplement, observons notre propre bilan : nous mobilisons-nous suffisamment et consacrons-nous le temps que nous souhaiterions aux commissions d’enquête que nous créons ? Nous n’avons pas encore trouvé de solution satisfaisante sur ce point.

Il nous faut maintenir et respecter le droit de tirage. La conduite des opérations au sein d’une commission d’enquête, quant à elle, demandera une réflexion supplémentaire afin d’être moins consommatrice de temps pour les parlementaires. Le nombre de parlementaires qui s’y consacrent devra probablement être réduit.

Nous avons, en outre, eu le sentiment, au sein du groupe de réflexion, et je me tourne de nouveau vers nos collègues du RDSE, que l’évolution que nous souhaitions sur le déroulement des séances de questions d’actualité au Gouvernement n’avait pas abouti. Trop souvent, même en deux minutes au lieu de deux minutes et demie, nos questions d’actualité sont de petits discours et non de véritables questions. Le déroulement actuel, avec une réponse du Gouvernement, qui est ce qu’elle est et tient compte bien sûr d’éléments de tactique politique, sans réponse du parlementaire ne permet pas une véritable dynamique. La solution qui se dégage à la suite de la discussion me semble constituer une bonne évolution.

Nous avons amélioré la gestion du temps législatif afin d’inciter chaque sénateur à assister davantage et à participer davantage à la séance publique, qui est à la base de notre mission partagée.

Les discussions générales et la défense des motions seront plus brèves, ce qui favorisera une attention plus soutenue. Nous savons bien que la succession de discours unilatéraux, pour l’essentiel lus et qui ne se répondent pas, conduit beaucoup de parlementaires à suivre avec une certaine distraction…une discussion générale trop prolongée.

Je crois donc que nous avons fait œuvre de sagesse. Les temps d’expression sur chaque thème de discussion - amendements, prises de position, etc. -, seront plus courts. C’est un choix partagé, parce que c’est le moyen de dynamiser la discussion et de faire en sorte que chacun s’y intéresse et s’y sente participant.

Puis – nous en avons peu parlé –, nous avons introduit, après réflexion, un mécanisme de temps concerté, dont nous avons vu, par exemple avec le projet de loi sur la croissance et l’activité, qu’il aurait pu être utile. Quand on sait que l’on va utiliser dix ou douze jours de séance sur un texte qui comprend 200 articles, comment s’organiser pour que les cinquante derniers articles ne soient pas expédiés en une séance de nuit ? Eh bien, en se concertant entre groupes de façon préliminaire pour essayer loyalement, entre partenaires du débat, de partager le temps de séance de façon équitable entre les différents objets de la loi. Je crois que nous avons bien fait également de retenir cette solution.

Il reste des sujets qui seront soumis à l’autorégulation, qui ne peuvent pas être tranchés dans le règlement : c’est le nombre d’amendements qui seront déposés, qui souvent se reproduisent les uns les autres et qui tendent aussi à reproduire des amendements dont on a discuté et sur lesquels il a été statué en commission ; c’est la répétition entre commission et séance plénière ; c’est le nombre de scrutins publics qui ne sont évidemment pas un élément propre à dynamiser la discussion et à la rendre vivante.

L’exercice d’introspection et de prospective auquel nous nous sommes livrés conduira, je crois, à ce que nous soyons les uns et les autres plus prudents.

Un dernier mot, puisque j’ai parlé des médias, pour dire que, évidemment, une partie de l’effet de cette réforme dépend de notre capacité à les aider à évoluer et à faire eux aussi un travail un petit plus exigeant.

Si les médias faisaient un effort pour tenter d’évaluer l’apport politique de chaque sénatrice et de chaque sénateur autrement qu’en fonction de critères purement quantitatifs ? Qu’ils essayent de s’intéresser et donc d’intéresser le public au fond de ce que nous disons et aux changements que nous sommes capables d’apporter à un projet une fois que nous en sommes saisis !

S’ils faisaient un effort pour rendre compte au public, que cela intéresse, de la réelle fabrication de la loi et pas simplement des effets de séance momentanés qui font un petit écho et qui disparaissent dans l’oubli, je crois qu’ils rendraient justice à une institution républicaine qui le mérite.

Nous avons une volonté, je crois, largement partagée de rationalisation et je voudrais conclure par un constat politique. Malgré le flot de commentaires défavorables qui accablent souvent cette institution, nous constatons, dans les enquêtes, qu’une large majorité de citoyens français souhaitent le maintien et l’amélioration du rôle de notre assemblée parlementaire, ce qui est, me semble-t-il, une façon de remettre à leur juste place les hypothèses hasardeuses qui peuvent être imaginées ici ou là. Raison de plus pour que, collectivement, nous progressions avec détermination dans l’évolution de nos méthodes, et on peut considérer, à cet égard, le choix commun que nous allons faire ce soir comme un réel progrès.

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