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Eléction des sénateurs : interevention de Philippe Kaltenbach

Thématique : Pouvoirs publics/Institutions/Etat

Date : 13 juin 2013

Type de contenu : Intervention

M. Philippe Kaltenbach , rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale :

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la représentativité des élus de la République est conditionnée par le mode de scrutin et le collège électoral retenu dans le cadre de leur élection. Il en va de leur légitimité.

Un débat sur un mode de scrutin, s’il intéresse bien sûr les élus et ceux qui aspirent à l’être, doit également être l’occasion de nous interroger sur le fonctionnement de notre démocratie. Il ne s’agit pas d’un débat interne au Sénat ; il s’agit de définir ensemble les conditions dans lesquelles les élus de la Haute Assemblée seront plus représentatifs et plus légitimes pour voter les lois.

Aussi, le législateur, attentif aux évolutions de la société, notamment à ses évolutions démographiques, se doit d’adapter les modes de scrutin et les collèges électoraux afin d’assurer continuellement la meilleure représentativité possible des élus. C’est la fonction attribuée à l’organe représentatif qui guide le choix du mode de scrutin et du collège électoral.

Dès l’origine, la Haute Assemblée a été pensée, par rapport à la chambre basse du Parlement, comme une représentation différenciée de la nation. Attachée au principe du bicamérisme, la commission des lois a d’ailleurs toujours plaidé dans ce sens. Assemblée permanente, le Sénat se compose donc de membres élus au scrutin indirect et ne procède à son renouvellement que partiellement. Un bref aperçu historique nous permet de constater que ce mode de scrutin est relativement stable depuis la IIIe  République.

Dès l’instauration, sous la IIIe  République, d’un Sénat élu au suffrage universel, les règles électorales relatives à l’élection de ses membres sont, pour l’essentiel, demeurées inchangées. Au début de la IIIe  République, le Sénat est composé de 300 membres : 225 sont issus des départements et des colonies et 75 sont sénateurs à vie.

 

Ces derniers sénateurs sont élus d’abord par l’Assemblée nationale, puis directement par le Sénat.

La loi du 9 décembre 1884 met fin à cette pratique et la Haute Assemblée est alors progressivement intégralement élue et non plus cooptée pour partie. Pour la petite histoire, le dernier sénateur inamovible, Émile de Marcère, siégera jusqu’à sa mort, en 1918, à l’âge de quatre-vingt-dix ans.

Dès l’origine, en 1875, le mode d’élection des sénateurs était double. L’article 4 de la loi du 24 février 1875 prévoyait que « les sénateurs des départements et des colonies sont élus à la majorité absolue et, quand il y a lieu, au scrutin de liste, par un collège réuni au chef-lieu du département ou de la colonie ». Ces principes ont peu évolué, les sénateurs é »tant encore élus, aujourd’hui, au scrutin majoritaire pour certains, au scrutin de liste pour d’autres.

À l’époque, le collègue électoral était composé des députés, des conseillers généraux, des conseillers d’arrondissement et des délégués des conseils municipaux. Les délégués des communes étaient déjà fortement majoritaires au sein du collège électoral, ce qui amènera d’ailleurs Gambetta à déclarer que le Sénat est le « Grand conseil des communes de France ».

Les communes rurales bénéficiaient alors d’une forte représentation par rapport aux communes urbaines, un choix complètement égalitaire – un maire égale une voix – ayant été retenu à l’origine, toutes les communes pesant donc le même poids.

Il a fallu attendre 1884 pour que soit introduite une part de progressivité. La loi du 14 août fera varier le nombre de délégués de deux à trente en fonction du nombre de conseillers municipaux. Ces délégués n’étaient en revanche pas nécessairement des élus municipaux.

Sous la IVe  République, un premier projet de constitution, rejeté par référendum, prévoyait la disparition du bicamérisme. Le second projet de constitution conserve une seconde chambre, désormais dénommée « Conseil de la République ».

Jusqu’à la révision constitutionnelle du 7 décembre 1954, même si le Conseil de la République reste marqué par certaines caractéristiques du Sénat de la IIIe  République, son rôle est fortement minoré. Son renouvellement s’effectue par moitié, toujours sur la base d’un scrutin indirect. Le mode de scrutin continue à être majoritaire ou proportionnel selon les départements en fonction du nombre de sièges. En outre, le collège électoral varie peu entre la IIIe  et la IVe  République.

La Ve  République va restaurer pleinement la seconde chambre ; celle-ci recouvre ses prérogatives constitutionnelles et législatives. Le bicamérisme « inégalitaire » demeure tout de même, du fait du « dernier mot » octroyé à l’Assemblée nationale et des modalités de mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement.

La dualité du mode de scrutin est conservée puisque, dès 1958, l’élection des sénateurs a lieu au scrutin majoritaire uninominal à deux tours dans les départements comptant quatre sénateurs ou moins. Dans les autres départements, le scrutin se fait à la représentation proportionnelle.

La loi du 8 juillet 2000, portée par le gouvernement de Lionel Jospin, abaissera l’application du scrutin majoritaire uninominal à deux tours aux départements élisant moins de trois sénateurs. Puis, pour des raisons sur lesquelles nous reviendrons sûrement au cours du débat, la loi du 10 mai 2004 remontera ce seuil à quatre sièges, ce qui est l’état actuel du droit.

Pour ce qui est du collège électoral, la Constitution de la Ve  République maintient la présence des députés, ce qui peut d'ailleurs sembler étrange. Comme cela a été relevé en commission, le Sénat représentant les collectivités, pourquoi les députés participent-ils au vote ? En fait, c’est historique. Un amendement adopté en commission prévoit d’ailleurs, au nom de la tradition, de conserver les députés au sein du collège électoral, mais également d’y intégrer les sénateurs. Nous aurons l’occasion d’en débattre en séance publique.

Toutefois, la composition exacte du collège électoral sera modifiée au fil de l’évolution de l’organisation décentralisée de la République. Les conseillers territoriaux seront bien sûr intégrés après leur élection au suffrage universel direct. Les évolutions statutaires de certaines collectivités ont ensuite conduit à des modifications marginales du collège électoral, comme avec l’intégration, en 1999, des conseillers de l’assemblée de Corse pour l’élection au sein des départements corses.

Contrairement au début de la IIIe  République, le nombre de délégués des conseils municipaux par commune n’est plus égalitaire. Il tient désormais beaucoup mieux compte de la population des communes. Les délégués sont désignés en fonction de strates démographiques.

Ainsi, lorsque les communes comptent plus de 9 000 habitants, tous les conseillers municipaux sont délégués de droit.

Pour les communes qui comptent plus de 30 000 habitants, un correctif démographique est institué par l’article L. 285 du code électoral : des délégués supplémentaires sont élus par le conseil municipal, à raison d’un délégué par tranche de 1 000 habitants.

L’élection des délégués et de leur suppléant connaît également un double mode de scrutin selon la population de la commune : pour les communes élisant le conseil municipal à la proportionnelle, l’élection des délégués se déroule à la proportionnelle ; pour les communes élisant leur conseil municipal au scrutin majoritaire, l’élection des délégués a lieu au scrutin majoritaire. La modification du seuil provoquera bien entendu des modifications du collège des grands électeurs pour les prochaines élections.

J’en viens maintenant à la réforme portée par le Gouvernement, qui a été excellemment présentée par M. le ministre de l’intérieur, Manuel Valls.

Le Gouvernement n’a pas souhaité, par cette réforme, bouleverser les traits fondamentaux et caractéristiques du scrutin sénatorial. J’ai lu dans la presse quelques attaques que je trouve particulièrement caricaturales et qui ne correspondent pas à la réalité de la réforme proposée.

On est très loin du « tripatouillage », du « charcutage », de l’ « équarrissage » !

Des termes particulièrement forts ont été employés, et je souhaite ramener les choses à leur juste mesure.

Il s’agit de modifications somme toute modestes  – certains diront même trop modestes  –, et vous savez combien le Gouvernement souhaite, sur ces questions, évoluer de manière mesurée en étant à l’écoute des élus, et notamment, bien entendu, des élus de la Haute Assemblée.

D’ailleurs, cela a été dit, le texte ne prévoit aucune modification sur les dispositions organiques relatives au Sénat. Or on aurait pu considérer qu’il y avait là aussi matière à réforme. Je pense notamment au nombre de sénateurs par département.

Nous savons qu’il y a, ici ou là, quelques « bizarreries », pour n’employer que ce mot. Toutefois, dans sa grande sagesse, le Gouvernement n’a pas souhaité ouvrir cette porte et s’en est tenu à des modifications, je l’ai dit, modestes.

Sous la Ve  République, lorsque l’on souhaite faire évoluer les modalités d’élection des sénateurs, il est indispensable de concilier deux exigences constitutionnelles. Si la répartition des sièges et la composition du collège électoral des sénateurs sont tenues de respecter le principe d’égalité du suffrage énoncé à l’article 3 de la Constitution, il est impératif de concilier cette exigence avec la fonction que cette même Constitution assigne au Sénat, celle de représentant des collectivités territoriales.

Je sais combien notre collègue Jacques Mézard est attaché à cette exigence, qu’il souhaite voir inscrite dans le texte ; j’espère que son amendement, rectifié et adopté en commission des lois, sera également adopté par la Haute Assemblée, car ce rappel me semble indispensable.

Le Gouvernement a su respecter ces deux exigences, et le projet qui nous est soumis introduit deux mesures. La première concerne la meilleure représentation des populations urbaines.

En effet, dans son article 1er , le texte modifie la composition du collège électoral des sénateurs en augmentant le nombre de délégués supplémentaires pour les communes de plus de 30 000 habitants. La mesure consiste à désigner un délégué supplémentaire par tranche de 800 habitants au lieu de la tranche actuelle de 1 000 habitants. Cette modification demeure, je crois, tout à fait raisonnable : nous allons passer de 151 458 délégués municipaux à 154 633, soit une hausse de 3175 délégués. Cette augmentation extrêmement mesurée n’est pas de nature à bouleverser les grands équilibres d’un collège électoral de plus de 150 000 délégués sauf, peut-être, dans les Bouches-du-Rhône, monsieur Gaudin, où la ville de Marseille aura un avantage certain.

Nous sommes globalement parvenus à un équilibre qui, je crois, tient compte du fait urbain et de la nécessité de corriger le déséquilibre existant entre communes rurales et communes urbaines.

L’étude d’impact comporte un excellent tableau qui montre bien l’important avantage octroyé aujourd’hui aux petites communes : en moyenne, dans les communes de moins de 10 000 habitants, un grand électeur va représenter, suivant la strate, 300 ou 400 habitants alors que, dès qu’il s’agit des communes de plus de 20 000 habitants, un grand électeur va représenter plus de 1 000 habitants.

On constate donc que le ratio est très favorable aux petites communes rurales. S’il n’est pas scandaleux d’accorder un tel avantage, encore faut-il que les choses soient un peu mieux équilibrées. Avec la proposition du Gouvernement, ce ratio passerait, dans les communes de plus de 30 000 habitants, à un grand électeur pour 700 habitants. On corrige, on rééquilibre, mais les petites communes restent extrêmement avantagées par le mode de désignation des grands électeurs, car les modifications envisagées ne s’effectuent qu’à la marge.

Actuellement, plus des deux tiers des délégués des conseils municipaux représentent les communes de moins de 10 000 habitants, alors que celles-ci ne regroupent que la moitié de la population.

Tous ceux qui dénoncent une attaque envers le monde rural se trompent. Ce dernier restera de fait mieux représenté, mais un rééquilibrage s’opérera afin de tenir compte de l’augmentation de la population dans les zones urbaines et les villes importantes. En tant qu’élu du bitume et du béton (Sourires.) je ne peux qu’être favorable à une telle mesure qui vise à rééquilibrer le nombre de grands électeurs au profit des communes importantes.

La seconde modification concerne la proportionnelle dans les départements élisant trois sénateurs. Il s’agit des articles 2 et 3 du projet de loi qui modifient la répartition entre le scrutin majoritaire uninominal à deux tours et le scrutin de liste.

Je crois que la volonté du Gouvernement est claire : en modifiant le seuil de l’application de la proportionnelle, il s’agit de revenir à la loi votée en 2000 sous le gouvernement Jospin. La majorité de gauche fait donc preuve de cohérence en remettant sur la table ce qui avait été détricoté en 2004, de façon que le scrutin proportionnel s’applique dès trois sénateurs.

Comme cela a été dit, un tel système favoriserait la parité. Même s’il y a du mieux, notre marge de progression est en effet encore importante en cette matière, et ce n’est pas Mme Gonthier-Maurin qui me contredira : 22 % de sénatrices, c’est encore largement insuffisant ! Or, nous le savons et le constatons, la proportionnelle favorise la parité.

Un tel système permettrait également une plus grande pluralité au sein de la représentation sénatoriale de certains départements. Aujourd’hui, si 51 % des grands électeurs d’un département élisant trois sénateurs sont d’une même famille politique, ils peuvent emporter les trois sièges. A contrario , la famille politique représentant 49 % des grands électeurs n’aura donc aucun siège. Le dispositif prévu par ce texte permettra de rééquilibrer la représentation sénatoriale des départements dans lesquels les grands électeurs de l’opposition départementale sont en nombre important : ils pourront quand même être représentés par un sénateur, ce qui participera de la pluralité de l’expression politique dans les départements.

Le débat a été bien sûr extrêmement riche en commission des lois. Cette dernière, réunie le 24 avril dernier sous la présidence de Jean-Pierre Sueur, a longtemps débattu du texte mais ne l’a malheureusement pas adopté à l’issue de ses travaux. En application du premier alinéa de l’article 42 de la Constitution, c’est donc du texte du projet de loi déposé sur le bureau du Sénat par le Gouvernement dont nous débattrons ce jour.

Avant le rejet global du texte le 24 avril, j’avais présenté un amendement intéressant, qui avait été retenu, visant à ce que, dans les départements élisant des sénateurs au scrutin uninominal, on ne puisse plus être candidat directement au second tour sans l’avoir été au premier. D’autres amendements en ce sens ont été redéposés depuis. Je crois en effet indispensable de ne plus autoriser cette bizarrerie, cet anachronisme, qui permet de surgir directement au second tour. D’ailleurs, lors des différentes auditions que j’ai menées en recevant les présidents de tous les groupes de la Haute Assemblée, cette modification a semblé faire l’objet d’un très large consensus.

La commission a réexaminé hier l’ensemble des amendements déposés sur le texte. Là encore, le débat a été riche. Sans entamer la discussion à venir, plusieurs questions ressortent : faut-il extraire les députés du collège électoral des sénateurs ? Les sénateurs doivent-ils être associés à l’élection en tant que membres du collège électoral ? Une autre question délicate tient au vote par procuration, qui a pu conduire parfois à des annulations. Des interrogations ont également vu le jour sur le nombre de suppléants désignés par les conseils municipaux et le nombre de délégués pour la strate des communes comprises entre 3 500 et 10 000 habitants, dans lesquelles certains sénateurs ont relevé des incohérences. Il y a d’autres questions encore s’agissant de la parité sur le ticket, de l’instauration d’un seuil pour le second tour en cas de scrutin uninominal et du laps de temps entre la date limite du dépôt des candidatures et le vote des grands délégués.

Ces différents amendements ne remettent pas en cause la philosophie ni l’architecture générales du texte, mais visent seulement, s’agissant d’aspects techniques, à améliorer le mode d’élection des sénateurs.

Certains, bien sûr, souhaiteraient que cette réforme soit rejetée. Pour ma part, je crois qu’elle va dans le bon sens et qu’elle permettra au Sénat d’être plus représentatif. Et pour être légitime, il faut être plus représentatif, non seulement en tenant compte du fait urbain et de la taille de nos villes, mais aussi en favorisant la parité et le pluralisme politique.

Pour conclure, je tiens à remercier le Gouvernement, le ministre et son cabinet pour la disponibilité dont ils ont su faire preuve tout au long de mon travail.

Je crois, mes chers collègues, que nous avons eu en commission un débat extrêmement riche sur le mode de scrutin de l’élection sénatoriale. Je suis sûr que la discussion en séance publique sera de grande qualité et de haute tenue et que nous saurons améliorer le texte du Gouvernement à la marge, sans remettre en cause tant la nécessité d’un plus grand nombre de grands électeurs dans les communes de plus de 30 000 habitants que le fait que la proportionnelle favorise non seulement la parité mais aussi la pluralité politique dans les départements.

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