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Les réformes de la Justice - Partie 3 – Les réformes « en panne » ou partiellement mises en œuvre

A-  Les réformes qui ont fait l’objet d’une annonce et d’un rapport confié à une personnalité extérieure

1  - Réforme du droit pénal des mineurs

Le 3 décembre 2008, André Varinard, président de la commission pour la réforme de l’ordonnance du 2 février 1945, a rendu son rapport pour lutter contre la délinquance des mineurs.

Ce rapport a conduit le Gouvernement à élaborer un avant projet condamné par l’ensemble des organisations spécialisées dans la prise en charge des mineurs délinquants, comme portant gravement atteinte à la spécificité de la justice des mineurs. Renonçant à la refonte globale de l’ordonnance de 1945 annoncée à l’époque à grand renfort médiatique par Rachida Dati et suscitant l’indignation des professionnels, le Gouvernement a choisi de déconstruire, pan par pan, la spécificité de la justice des mineurs.

Ainsi, la dernière modification législative figurant dans LOPPSI II tentait d’instaurer une procédure d’audiencement immédiat par le procureur de la République devant le tribunal pour enfants et des « peines plancher » pour les mineurs concernant certaines infractions. Ces dispositions viennent d’être déclarées non conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel. 

On pourrait se réjouir de cette décision si le Garde des Sceaux, en faisant fi, prévoit de franchir une étape supplémentaire en proposant de faire juger les mineurs récidivistes de plus de 16 ans par le tribunal correctionnel des majeurs.  Il veut également utiliser plus largement le dispositif des Centres éducatifs fermés en abaissant le seuil de la peine encourue permettant un tel placement.

2  - Réforme de la procédure pénale

Ce devait être le grand chantier du quinquennat, une réforme en profondeur de la procédure pénale avec la suppression du juge d'instruction, saluée par Nicolas Sarkozy devant la Cour de cassation, en janvier 2009, après l’avoir annoncée lors des vœux de 2008. Elle faisait suite au rapport Léger.

La défaite de la droite aux régionales a changé la donne : plus question de faire passer à tout prix des réformes qui fâchent (chez les magistrats mais également chez les parlementaires de gauche comme de droite). Même la Cour de cassation réunie en assemblée générale le 16 avril dernier a rendu un avis défavorable à l’ensemble du projet qui, « ne garantit pas suffisamment les équilibres institutionnels et l’exercice de la défense des victimes ». Les magistrats de la Cour de cassation fustigent également la prescription des abus de biens sociaux faisant reculer le Garde des Sceaux sur ce point.

Il n’en sera finalement peut-être rien ou pas grand chose. Le Garde des Sceaux, a annoncé le 13 mai dernier que la réforme de la procédure pénale « pourrait ne pas être votée avant 2012 » en raison de « l’encombrement du calendrier parlementaire ».

Restera de cette grande réforme celle de la garde à vue. Le projet de loi de loi déposé par le Gouvernement le 13 octobre 2010 n’a été conçu que pour répondre, à minima, aux exigences du Conseil constitutionnel dans sa décision du 30 juillet 2010 qui, saisi de questions prioritaires de contrôle de la constitutionnalité, avait déclaré les articles régissant la garde à vue de droit commun non conforme aux normes européennes. Il a toutefois reporté au 1^er  juillet 2011 la date d’abrogation des dispositions en cause pour laisser au parlement le temps de voter une nouvelle loi.

Un arrêt de la Cour européenne des droits de l'Homme du 14 octobre 2010 et les trois arrêts de la Cour de cassation le 19 octobre 2010 ont rendu ce projet de loi partiellement obsolète. Les améliorations introduites en 1^ère  lecture par l'Assemblée Nationale et le Sénat n’ont pas rétabli cette conformité.

3  - Création d’une grande profession du droit

La commission Darrois, qui a remis les conclusions de ses travaux le 9 avril 2009, avait  pour mission de formuler des propositions visant à :

- "créer en France une grande profession du droit et préciser les formes que cette profession pourrait prendre, en conciliant l'indépendance nécessaire à l'exercice des droits de la défense avec les exigences propres à la réalisation de missions d'intérêt général ;

- promouvoir une réforme profonde des structures d'exercice des professionnels du droit destinées tout à la fois à favoriser la concurrence et leur compétitivité interne et internationale et à améliorer la qualité des services rendus au profit de tous les usagers du droit ;

- faire des propositions de réforme du système d'aide juridictionnelle afin, non seulement d'en pérenniser l'existence, mais aussi de favoriser le développement de l'accès au droit et à la justice tout en permettant la maîtrise de son coût".

Reste de ce grand chantier la  loi portant fusion des professions d’avocats et d’avoués adoptée définitivement en décembre 2010 le projet de loi relatif à la modernisation des professions judiciaires et juridiques réglementées qui prévoit notamment de réformer la profession d'avocat, par la mise en place d'un « acte contresigné par avocat », visant à renforcer l`efficacité juridique de l'acte sous seing privé. Il prévoit également d'insérer dans le code civil des dispositions relatives à la publicité foncière. La profession notariale voit  son rôle accru dans les conclusions, modification ou dissolution de PACS. La participation des professions judiciaires et juridiques à la lutte contre le blanchiment de capitaux est renforcée. L'interprofessionnalité de nature capitalistique est  favorisée au sein des professions du droit. Les structures d'exercice des professions libérales soumises à un statut législatif ou réglementaire, ou dont le titre est protégé, seraient réformées.

4  - Répartition des contentieux

Le rapport sur la répartition des contentieux remis le 30 juin 2008 à Rachida Dati par le recteur Serge Guinchard formule 65 propositions en faveur d’un "allègement" procédural, notamment dans les litiges quotidiens et les divorces à l’amiable.

Les propositions du groupe de travail portent sur l’organisation judiciaire, l’accès à la justice, la procédure, la déjudiciarisation et l’allègement procédural. Le rapport préconise le transfert vers d’autres professions de missions actuellement dévolues aux tribunaux. Par exemple, l’enregistrement des pactes civils de solidarité (Pacs) pourrait être confié aux officiers d’état civil. Il en irait de même pour la procédure du changement de prénom ou les procurations de vote qui pourraient être établies par les mairies.

D’une façon générale, les propositions mettent l’accent sur la conciliation et la médiation.

Certaines de ces préconisations figurent dans la loi du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures, d’autres sont également contenues dans la loi « Béteille » relatives à l’exécution des décisions de justice et aux conditions d’exercice de certaines professions (loi du 22 décembre 2010) et dans le projet de loi relatif au crédit à la consommation.

Par ailleurs, le projet de loi relatif à la répartition des contentieux et l’allègement de certaines procédures judiciaires a été examiné en conseil des ministres le 3 mars 2010. Il sera examiné par le Sénat en 1^ère  lecture le 14 avril prochain, soit un an après son examen en Conseil des ministres. Il supprime les juridictions de proximité crées par la loi Perben I en 2002, mais maintient les juges de proximité qui sont rattachés aux tribunaux de grande instance. Il opère des transferts de compétence entre les tribunaux d’instance et de grande instance. Il simplifie la procédure de divorce par consentement mutuel, fixe les honoraires d’avocat en matière de divorce et prévoit, de manière expérimentale, le recours obligatoire à la médiation familiale avant toute saisine du juge aux affaires familiales tendant à faire modifier les modalités de l’exercice de l’autorité parentale ou la contribution à l’entretien ou à l’éducation de l’enfant. Il crée un pôle spécialisé compétent pour les crimes contre l’humanité et les crimes de guerre et des juridictions spécialisées pour les grandes catastrophes en matière de transport ou liées à un risque technologique. Le projet de loi développe les procédures pénales simplifiées : extension de l’ordonnance pénale et de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité.  Ces dispositions ont pour principal objet de tenter de faire face à l’augmentation des contentieux sans pour autant augmenter le nombre des magistrats.

5  -   dépénalisation du droit des affaires

Après avoir, le 6 septembre 2007,  affirmé que "la justice commerciale doit être d'abord au service du dynamisme de l'économie française" et ouvert la porte à un assouplissement de la pourtant récente procédure de sauvegarde, Nicolas Sarkozy a répété, ce qu'il avait déjà affirmé lors de l'université d'été du MEDEF le 30 août 2007, à savoir que "la pénalisation à outrance de notre droit des affaires est une grave erreur" et qu'il souhaite y mettre un terme.

Jean Marie Coulon a été chargé de formuler des propositions dans ce sens. Il a remis son rapport en janvier 2008, le Gouvernement n’en a tiré aucune conséquence législative.

B – les autres réformes annoncées

→  Projet de loi organique portant application de l’article 68 de la Constitution

Emanant de la loi constitutionnelle du 23 février 2007, l’article 68 de la Constitution institue une procédure de destitution du Président de la République en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat. Il  s’agit d’une procédure politique. La destitution est prononcée par le Parlement tout entier réuni en Haute Cour, instance qui remplace la Haute Cour de justice.

Le dernier alinéa de l’art 68 renvoie à une loi organique le soin de fixer les conditions d’application du présent article.

Or, à ce jour, ce projet de loi organique n’a pas été soumis au Parlement.

Une proposition de loi de François Patriat et Robert Badinter proposait de combler cette lacune. S’inspirant très largement des recommandations de la commission Avril, elle décrit les conditions de dépôt et d’inscription à l’ordre du jour de la proposition de résolution portant réunion de la Haute Cour d’une part, les modalités de la procédure d’examen, de débat et de vote de la proposition de résolution.

Cette proposition de loi a été examinée par notre assemblée le 14 janvier dernier, examen qui s’est soldé par le vote d’une motion de renvoi à la commission. En effet, le Garde des Sceaux s’est engagé à déposer un projet de loi organique sur ce sujet avant la fin du 1^er  semestre de cette année. A ce jour pas de dépôt de texte et aucune annonce.

→  Rejet des propositions pour améliorer le statut des partenaires liés par un pacte civil de solidarité

Pendant la campagne présidentielle, Nicolas Sarkozy  s’était déclaré favorable à l’extension des droits des personnes liées par un pacte civil de solidarité. Il avait déclaré : « Je suis donc pour une union civile homosexuelle qui ne passe pas par le greffe du tribunal d'instance, mais par la mairie. C'est logique. Et je vais ajouter ceci que je n'ai jamais dit encore : cette union civile, à la mairie, entraînera une égalité fiscale, sociale, patrimoniale totale avec les couples mariés, qui ira, par exemple, jusqu'au droit à la pension de réversion pour le conjoint homosexuel ».

En dépit de ces déclarations, la majorité sénatoriale a repoussé la proposition de loi de Jean Pierre Michel tendant à permettre l’adoption par les couples pacsés et celle du groupe communiste tendant à remplacer le lieu de signature du pacte civil de solidarité qui est aujourd’hui le tribunal d’instance par la mairie, prévoyant la possibilité d’enregistrement d’un pacte civil de solidarité au domicile de l’une des parties en cas d’empêchement grave ou péril imminent de mort d’un des partenaires. Elle prévoyait également l’accès à la nationalité française pour les étrangers qui signent un pacte civil de solidarité avec un français, comme pour ceux qui se marient. Elle étendait le droit à pension de réversion aux couples liés par un pacte civil de solidarité. Enfin, la proposition de loi modifiait le code du travail afin de prévoir que tout salarié puisse bénéficier d’une autorisation exceptionnelle d’absence de quatre jours pour la conclusion d’un pacte civil de solidarité.