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PLF 2012 : intervention de Nicole Bricq

Thématique : Budget/fiscalité/finances

Date : 17 novembre 2011

Type de contenu : Intervention

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale de la commission des finances.

Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le ministre, mes chers collègues, d’ici à la fin de l’année nous aurons examiné – si le calendrier n’est pas encore bouleversé – quatre lois financières, à commencer, bien sûr, par celle qui nous occupe aujourd'hui, que je souhaite, dans un premier temps, analyser à la lumière de la trajectoire budgétaire que le Gouvernement a tracée.

Il s’agirait donc de faire passer notre déficit public de 5,7 % du produit intérieur brut à la fin de 2011 à 4,5 % à la fin de 2012.

Il faut relever, si l’on retient l’objectif ainsi fixé, que, dans l’hypothèse où celui-ci ne serait pas rempli, la capacité à franchir la marche suivante – celle de 2013 et du retour à un déficit limité à 3 % du produit intérieur brut, dont chacun sait qu’elle est la plus périlleuse – serait remise en cause. Pour passer de 4,5 % en 2012 à 3 % en 2013, il faudrait donc réduire le déficit de 1,5 point de produit intérieur brut en une seule année. Or les séries statistiques que j’ai consultées font apparaître que jamais la France n’a réussi une telle performance depuis 1960. C’est un fait que je veux rappeler au Sénat.

Je trace ce cadre d’ensemble avec une certaine gravité car, dans une période confuse où le Gouvernement prend à répétition des mesures improvisées, il faut avoir bien en tête les objectifs avant d’examiner le projet de loi de finances pour 2012.

Le cycle budgétaire dans lequel nous entrons, mes chers collègues, se déroulera durant vingt jours pendant lesquels l’évolution du contexte européen sera, M. le ministre l’a rappelé, décisive et pourra – c’est par précaution oratoire que j’emploie ce verbe… – infirmer les déclarations et actions des uns et des autres. La France se finance aujourd’hui aux conditions qui étaient celles de l’Italie voilà six mois et la situation est donc, en effet, très critique.

La réalité appelle à la lucidité : lors du sommet du 26 octobre, la France n’a pas réussi à convaincre ses partenaires s’agissant du rôle de la Banque centrale européenne.

Comme il fallait s’y attendre, l’idée qu’il serait possible de conférer un « effet de levier » aux financements du Fonds européen de stabilité financière sans implication de la Banque centrale européenne n’a pas convaincu, c’est le moins que l’on puisse dire, les investisseurs

Il faut avouer qu’il est difficile de comprendre comment a pu s’enclencher ce processus de fuite en avant fondée sur la pensée que la zone euro pourrait régler ses problèmes en recourant à des techniques financières complexes et politiquement illisibles venues des États-Unis – celles-là mêmes qui ont contribué à provoquer la crise de 2008 ! –, notamment le rehaussement de crédit et les CDO, les collateralized debt obligations.

Ces incompréhensions, voire ces malentendus, nous incitent à développer les dialogues bilatéraux, comme nous avons commencé de le faire au printemps 2011, sous la conduite de M. Arthuis, lorsque la commission des finances a effectué plusieurs déplacements en Europe, en particulier Bruxelles, à Berlin et à La Haye.

Je crois savoir, monsieur le président de la commission des finances, que vous êtes vous-même très enclin à renouveler cette expérience.

Ce ne devrait pas être une simple expérience, car il faudra nous habituer à nous parler, car la solution à cette crise passera nécessairement par plus de coordination entre les politiques économiques.

Cependant, je voudrais que l’on s’entende bien sur lesdites politiques économiques, car les effets récessifs des politiques d’ajustement budgétaire conduites par certains États seront supportables seulement si d’autres États soutiennent leur demande intérieure, et donc la demande mondiale.

J’ai bien noté à ce sujet que le plan d’action pour la croissance et l’emploi, adopté lors du G20 de Cannes, prévoyait que certains États, dont l’Allemagne et la Chine, s’engageaient à laisser jouer leurs stabilisateurs automatiques et à soutenir leur demande intérieure si les conditions économiques venaient à se dégrader en Europe.

M. le ministre de l’économie a dû quitter notre assemblée, mais ses collaborateurs sont restés, et j’aimerais bien que l’on nous en dise plus, à nous parlementaires, sur les conditions qui pourraient conduire ces États à s’engager dans cette voie.

En tout état de cause, s’agissant de la gouvernance de la zone euro, je tiens à dire – et je le fais sous le contrôle de M. Arthuis, qui vient d’être nommé parlementaire en mission sur le sujet – que nous sommes dans une situation tout de même paradoxale : au mois de septembre, les États et le Parlement européens ont accouché aux forceps d’un « paquet gouvernance » conçu pour être mis en œuvre « à traité constant », mais voilà que les États, à peine deux mois après que l’encre de l’accord entre la Commission et le Parlement européen a séché, envisagent à nouveau une modification des traités !

Ce qui était impossible devient donc possible. Tout cela manque de cohérence et de lisibilité, et est très difficile à expliquer à l’ensemble des citoyens européens !

Dans ce contexte mouvant, il est assez étonnant que le Gouvernement tienne – et vous avez continué de le faire, madame la ministre – un discours systématiquement en décalage avec ses actes. Je crois qu’il nuit ainsi à la crédibilité de la parole publique.

S’agissant de la méthode d’abord, puisque vous avez insisté, madame la ministre, sur les aspects méthodiques, le Gouvernement présente l’adoption à répétition de plans – « Fillon I » au mois d’août, « Fillon II » en novembre – comme le témoignage de sa réactivité et de son adaptation aux circonstances. Ce faisant, il ne rassure ni les investisseurs, ni les agents économiques nationaux que sont les collectivités locales, les entreprises et les ménages.

À un gouvernement dans la tempête – où se trouve la France, comme d’autres États européens – on demande d’anticiper. Or, plan après plan, le Gouvernent parie toujours sur un improbable retournement à la hausse de la conjoncture plutôt que de prendre, une fois pour toutes, ses responsabilités.

 

Pourquoi a-t-il fallu attendre le 24 août pour que le Premier ministre annonce des mesures complémentaires pour 2012 alors qu’elles auraient pu être prises dans le collectif examiné au mois de juin ?

Dès le 26 avril, la commission des finances du Sénat avait estimé, dans son rapport sur le programme de stabilité, qu’il faudrait une dizaine de milliards d’euros supplémentaires pour 2012.

Dans ses observations sur le programme de stabilité de la France, la Commission européenne relevait en particulier que le scénario macroéconomique du Gouvernement était trop optimiste. Cela aussi aurait dû vous inciter à changer de sens !

Pourquoi ne pas avoir rompu avec cette approche lors de la présentation du projet de loi de finances pour 2012, en vous rapprochant des prévisions toutes plus réalistes des économistes plutôt que de faire éclater le calendrier budgétaire en cours de route ? On peut en conclure qu’il s’agissait plus de gagner du temps que d’être réactif…

La France a pris le 26 octobre avec les chefs d’État et de gouvernement de la zone euro l’engagement de construire désormais les budgets nationaux en fonction d’hypothèses « indépendantes ». J’aimerais et, nous aimerions tous, savoir si vous tiendrez cet engagement et selon quelles modalités.

La politique budgétaire du Gouvernement se construit au jour le jour, par une succession d’annonces a minima.

Le 2 novembre, en commission, juste après l’annonce par le Président de la République de l’effort supplémentaire de 6 milliards à 8 milliards d’euros, je me suis permise d’indiquer à mes collègues que, dès qu’étaient envisagées des hypothèses moins favorables – légèrement moins favorables – que celles qui avaient été retenues par le Gouvernement, le montant des efforts à réaliser pour 2012 pouvait vite atteindre 15 milliards, voire 17,5 milliards d’euros.

Dans ses prévisions économiques d’automne, rendues publiques le 10 novembre, la Commission européenne fait aussi le constat de l’insuffisance des plans « Fillon ». Il faudra donc y revenir, mais quand ? C’est la question que se posent tous les Français.

Au début de 2012, madame la ministre, en pleine campagne électorale ?... Permettez-moi de dire que, si tel était le cas, cela signifierait que le Gouvernement instrumentalise la crise, à un moment choisi par lui, et joue avec le feu, mais c’est une hypothèse que je me refuse à admettre et j’attends pour ma part que vous la démentiez par vos actes.

S’agissant ensuite du fond des dispositions, j’observe, encore une fois, un fossé entre le discours du Gouvernement et la réalité.

Selon le Gouvernement, il y aurait en France deux options bien tranchées : d’un côté, on augmenterait massivement les prélèvements obligatoires ; de l’autre, on réduirait massivement les dépenses.

Je rappelle tout de même que j’ai exprimé, lors du débat sur les prélèvements obligatoires, ma préférence – préférence que je n’ai pas été la seule de mon groupe à exprimer – pour une stratégie équilibrée entre recettes et dépenses, mais sans doute alors n’ai-je pas été assez claire…

 

. … et je vais donc revenir sur cette question.

Premièrement, de 2007 à 2012, le Gouvernement aura augmenté les prélèvements obligatoires de 17,5 milliards d’euros en net, c'est-à-dire en tenant compte tant des baisses constatées en 2007, 2008 et 2009 que des mesures annoncées le 7 novembre par le Premier ministre.

Cependant, si l’on considère les seules années 2010, 2011 et 2012, on constate que ce sont des hausses des prélèvements obligatoires de plus de 40 milliards d’euros qui ont été décidées par la majorité actuelle.

De 2010 à 2012, les mesures de réduction de déficit portent plus sur les recettes, avec 2 points de produit intérieur brut, soit une quarantaine de milliards d’euros, que sur les dépenses, avec 1,5 point.

Madame la ministre, « c’est d’abord grâce aux économies sur les dépenses que nous parviendrons à désendetter la France », avez-vous déclaré lors du débat sur les prélèvements obligatoires.

Tout à l’heure, vous avez répété ce que vous nous aviez déjà dit : « Les recettes fiscales – je vous cite encore – ne peuvent être qu’un outil complémentaire. » Je viens de démontrer que c’était exactement le contraire.

Je suppose donc que vous voulez faire une critique de l’action menée par le Gouvernement depuis 2008 et des annonces faites par le Premier ministre le 7 novembre.

Deuxièmement, l’augmentation des prélèvements obligatoires s’est faite de manière désordonnée et sans cohérence, car le Gouvernement s’est engagé dans cette voie, en 2010, à contrecœur et dans l’urgence.

C’est pourquoi, madame la ministre, vous ne pouvez pas dire, comme vous l’avez dit, que l’intégralité de l’augmentation du déficit entre 2007 et 2012 est liée a la crise.

 

C’est exactement l’inverse : c’est la crise qui motive votre prise de conscience sur l’impératif de réduction des déficits.

Si la crise ne vous avait pas acculés à changer votre approche, vous auriez poursuivi la politique de démantèlement des recettes publiques que vous aviez engagée dès juillet 2007 avec la loi TEPA, qui a fragilisé notre pays dans la crise, et continue d’ailleurs à le fragiliser, puisque vous n’avez pas complètement renoncé à cette loi qui va encore coûter 9,3 milliards d’euros.

Troisièmement, madame la ministre, vous répétez à l’envi – et les membres du Gouvernement avec vous – que « la hausse générale des impôts n’a pas d’avenir en France ».

Les contribuables qui supporteront en 2012 et en 2013 la non-indexation généralisée du barème – et ils sont nombreux, puisque cela concerne toutes les tranches – apprécieront ! J’ajoute que le retour de bâton risque d’être sévère, lorsque nos concitoyens auront réalisé les implications de cette revalorisation dans le bas du barème. Nous devons encore le vérifier – nous avons le temps –, mais il y a certainement des contribuables qui deviendront imposables et qui, de ce fait, perdront le bénéfice des allégements d’impôts locaux.

Il faut l’annoncer aux Français. Or vous ne le faites pas !

Madame la ministre, sur mon initiative, la commission des finances a formulé des propositions relatives à la fiscalité patrimoniale qui, outre qu’elles frappent les plus gros héritages et non le travail, ne pèsent pas autant sur la consommation – et donc sur la croissance – que les mesures que vous avez prises et préconisez pour demain.

Pour l’avenir, vous vantez le plan Fillon II, qui reposerait plus sur les recettes en début de parcours, avant de mettre l’accent en fin de période sur la maîtrise des dépenses.

Là encore, je souhaite rétablir la vérité. Pour 2012 et 2013, comme le Gouvernement est tout de même obligé d’annoncer comment il compte atteindre ses objectifs, vous choisissez prioritairement des mesures de recettes. Mais, pour l’avenir lointain, c'est-à-dire 2013 – l’année périlleuse ! –, vous vous contentez de déclarations d’intentions en matière de maîtrise des dépenses. En effet, sur les 7,2 milliards d'euros d’économies de dépenses que vous annoncez sur l’État et la sécurité sociale, 6 milliards d'euros ne reposent sur aucun élément tangible. Tant que vous ne révélerez pas comment vous ferez, vos engagements sur l’ONDAM et sur les dépenses de l’État, pris à six mois de l’élection présidentielle, sont déclaratifs et perdent toute crédibilité.

Quand on pense que vous escomptez faire en 2012 des économies sur les aides à l’emploi, alors que la crise s’aggrave et que le chômage augmente, on prend la mesure du sérieux de vos hypothèses !

Madame la ministre, vous n’étayez pas vos déclarations dans les documents budgétaires.

Pourtant, programme de stabilité après programme de stabilité, la Commission européenne, tout comme la commission des finances du Sénat, vous exhorte à assortir de données chiffrées vos annonces en matière de dépenses. Vous êtes aux commandes des finances publiques, c’est donc sur vous que pèse la charge de la preuve. Ne l’exigez pas de ceux qui ne sont pas en responsabilité gouvernementale !

Madame la ministre, non seulement vous entretenez le flou, mais vous persistez dans des travers que l’on aurait aimés d’un autre âge en matière de programmation pluriannuelle des finances publiques.

Alors que, le 26 octobre dernier, le Président de la République s’est engagé à Bruxelles à retenir des hypothèses de croissance « indépendantes » pour l’élaboration des lois de finances, vous manipulez délibérément l’autre variable essentielle du respect des programmations pluriannuelles : le taux de croissance des dépenses publiques. Vous fondez votre trajectoire 2011-2016 sur une augmentation en volume des dépenses de 0,5 % par an. Comment imaginer que cette hypothèse soit réaliste alors que, de 2008 à 2012, la vérité m’oblige à dire que la moyenne se situe à 1,4 % et alors que, depuis 2010, ce taux augmente chaque année ? Tant qu’à faire, pourquoi ne pas avoir inscrit 0 % ? Le Gouvernement aurait peut-être eu l’air plus vertueux tout en étant aussi peu crédible !

En résumé, malgré ses déclarations d’intention, lorsqu’il est dos au mur, le Gouvernement n’hésite pas à recréer une « réalité budgétaire virtuelle », en se fondant sur une hypothèse d’évolution des dépenses publiques irréaliste, et ainsi à nuire à la crédibilité du pays. Vous savez tellement que vous êtes en défaut, madame la ministre – et, avec vous, le Gouvernement tout entier –, que vous concentrez vos attaques sur le candidat socialiste, l’accusant de « nuire aux intérêts de la France ». (Exclamations sur les travées de l’UMP.) Cela a été dit, je suis bien obligée d’en tenir compte. Or, pendant ce temps, la parole de la France est mise en doute, car la réalité de vos actes contredit vos discours.

J’en viens au volet recettes de ce projet de budget.

L’examen des amendements montrera que d’autres choix fiscaux sont possibles. Lors du débat sur les prélèvements obligatoires, madame la ministre, vous avez évoqué l’écart « inacceptable » de taxation entre petites et grandes entreprises, de même que l’écart d’imposition entre le capital et le travail, qui conduit « à taxer moins ceux qui [ont] plus ». C’est tout à fait ce que nous constatons depuis des années. Par conséquent, nous vous donnerons les moyens, en vous permettant de vous rallier à nos amendements, de passer des paroles aux actes !

Toutefois, si nous montrerons que d’autres choix fiscaux sont possibles, je le répète, notre ambition n’est pas de proposer dès aujourd’hui un « contre-modèle fiscal » tout ficelé, malgré l’impatience que j’ai pu constater en commission de certains de nos collègues.

Je l’ai souvent répété : certes, la discussion au Sénat doit consister en un examen de tous les articles, pour les modifier si besoin et permettre un dialogue entre les deux assemblées, mais elle doit surtout être l’occasion, comme ce fut d’ailleurs le cas lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2002 – les rôles étaient alors inversés –, d’éclairer les enjeux du débat présidentiel et d’aider nos concitoyens à choisir entre les solutions qui leur seront proposées lors de la campagne électorale. C’est la vocation pédagogique du rapport général que j’ai rédigé au nom de la commission des finances.

Sur le volet dépenses, les rapporteurs spéciaux livreront leurs observations mission par mission. Je rappelle simplement que la Constitution et la LOLF nous obligent à être binaires dans nos votes. Par conséquent, lorsque nous désapprouvons l’action du Gouvernement dans un domaine de politique publique donné, nous voterons contre les crédits.

Pour cette raison, le solde budgétaire au sortir du Sénat n’aura pas grande signification, je vous l’accorde. C’est le lot des Sénat d’opposition au Gouvernement que de devoir se résoudre à un cadre juridique qui les empêche d’aller au bout de leur logique.

Avant de conclure, je formulerai quelques observations sur les tendances lourdes.

Le poids de la charge de la dette augmente rapidement.

Or il menace notre modèle social, puisque nos impôts et nos emprunts servent de plus en plus à rembourser nos dettes et de moins en moins à financer des dépenses actives, celles-là mêmes qui précisément peuvent soutenir la croissance.

Pour prendre la mesure de cette menace, je rappelle qu’un choc de 1 % sur l’ensemble des taux auxquels la France se finance aboutirait à un surcroît de charge d’intérêts de 14 milliards d’euros en dix ans. Il est donc impératif de stabiliser la progression de la dette.

Dans la période actuelle, je tiens à insister sur ce point, la nécessité du redressement budgétaire ne doit pas occulter le besoin de renforcer le potentiel de croissance de notre économie.

Or c’est le grand oublié de tous les plans qui se succèdent. Le Gouvernement communique beaucoup à ce propos – vous l’avez encore fait tout à l’heure, madame la ministre – et met notamment en avant son effort en faveur de la recherche.

Madame la ministre, vous avez évoqué tout à l’heure la suppression de la taxe professionnelle et m’avez prêté des propos que je n’ai pas tenus. Par honnêteté intellectuelle, j’ai fait figurer dans le rapport sur les prélèvements obligatoires les éléments chiffrés communiqués par vos services, sans que l’on ait pu en mesurer véritablement les conséquences en termes de compétitivité et de soutien à l’emploi et à l’économie réelle. Ce n’est pas encore fait, mais la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation s’y attachera et une mission parlementaire y travaillera ardemment.

Quand on décide une impasse budgétaire de 5 milliards d'euros en faveur des entreprises, on peut tout de même en attendre quelques résultats. Certes, le tableau qui nous a été fourni par vos services fait apparaître des gagnants, mais aussi des perdants. Il ne faut pas l’oublier, nous le constatons partout dans nos territoires.

Sur la recherche et l’enseignement supérieur, je renvoie aux travaux de Michel Berson et Philippe Adnot, rapporteurs spéciaux de la mission. On y découvre que, une fois corrigés les artifices de présentation, l’augmentation réelle des moyens de la recherche et de l’enseignement supérieur de 2007 à 2012 est non pas d’environ 9 milliards d’euros, ainsi que le prétend le Gouvernement, mais de l’ordre de 5 milliards d'euros.

Par ailleurs, il faut absolument en finir avec la politique actuelle qui consiste à faire en sorte que le fonctionnement des services de l’État devienne tellement dégradé qu’il ne resterait pas d’autre solution que de les supprimer. Nous pensons tous aux méfaits de la RGPP.

En outre, Thierry Foucaud et Claude Haut, rapporteurs spéciaux de la mission « Enseignement scolaire », nous apprennent que, dans l’éducation nationale, les dépenses relatives aux heures supplémentaires sont de l’ordre de 1,31 milliard d’euros pour l’année scolaire 2010-2011, en hausse de 3,1 % par rapport à l’année scolaire 2009-2010, ce qui représente 40 000 équivalents temps plein travaillé. Certes, pour beaucoup, il s’agit effectivement d’heures supplémentaires, mais le rapport de nos deux collègues montre aussi que plus de la moitié d’entre elles correspondent à des emplois pérennes, qui devraient être créés. Par conséquent, les heures supplémentaires tendent à devenir une variable d’ajustement de plus en plus utilisée pour combler la désorganisation du service public qui résulte, pour l’enseignement scolaire, de la suppression de 66 000 postes depuis 2007.

Par ailleurs, madame la ministre, il faut s’interroger sur la politique que vous conduisez dans la fonction publique.

Ainsi, vous avez encore répété que la baisse de la masse salariale était historique depuis 1945 et en attribuez les mérites à la RGPP. Je tiens pourtant à vous rappeler que, sans le gel du point d’indice, vous ne pourriez autant claironner. Il ne faut donc pas attribuer à la politique de non-remplacement de tous les départs à la retraite les économies que vous prétendez réaliser. Vous avez baissé la masse salariale au prix du gel du point d’indice de la fonction publique !

En revanche, on voit que cette politique se traduit principalement par la réduction des effectifs des services déconcentrés, et non des administrations centrales. Ce sont bien les administrations de réseau et les services publics de proximité qui constituent la variable d’ajustement des suppressions d’emplois publics.

Nous pensons tous qu’il faut renouer avec un partenariat constructif entre l’État et les collectivités territoriales, car celles-ci sont des agents économiques majeurs et participent au lien social, si important dans cette période de crise. Leur demander aujourd’hui de consentir des efforts sans aucune perspective de dialogue n’est pas acceptable. Nous aurons l’occasion de nous en expliquer longuement au cours de ce débat.

Mes chers collègues, je pressens que, cette année, nos débats budgétaires ne seront pas monotones ou ronronnants.

L’alternance au Sénat doit servir à décrypter en détail le dernier budget de la majorité sortante et à montrer aux Français pourquoi il est temps de dire « stop » à des ajustements budgétaires précipités, sans vision claire des efforts à engager et sans assurance qu’ils seront justement partagés.

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