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Économie sociale et solidaire : intervention de Jean Germain

Thématique : Industrie/entreprise/commerce

Date : 6 novembre 2013

Type de contenu : Intervention

M. Jean Germain , rapporteur pour avis de la commission des finances

Monsieur le président, monsieur le ministre, madame, messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, le projet de loi relatif à l’économie sociale et solidaire a pour ambition d’encourager un changement d’échelle de l’économie sociale et solidaire dans tous ses aspects, afin de construire avec les entreprises relevant de ce secteur une stratégie de croissance plus robuste, plus riche en emplois, plus durable et plus juste socialement.

À cet égard, la question du financement des organismes composant le secteur de l’économie sociale et solidaire est fondamentale. Le présent projet de loi tend à créer ou à rénover des dispositifs destinés à renforcer les capitaux propres des organismes d’assurance mutualistes et paritaires, des associations et des fondations. La commission des finances a souhaité limiter le champ de sa saisine à ces dispositions, qui relèvent clairement de sa compétence.

J’évoquerai d’abord les dispositions relatives aux sociétés d’assurance, aux mutuelles et aux institutions de prévoyance.

Ces organismes sont des sociétés de personnes sans capital social. Leurs fonds propres résultent non du capital versé par des actionnaires, mais de la mise en réserve de leurs résultats.

Ce principe fondamental du mutualisme et du paritarisme présente l’inconvénient de fermer l’accès aux marchés de capitaux pour le renforcement de ces fonds propres. Seuls des titres de dette peuvent être émis par ces organismes, sous des formes variées.

Cette restriction n’a pas empêché jusqu’ici le développement des acteurs mutualistes et paritaires dans le secteur de l’assurance, au sein duquel ils occupent une place majeure : 53 % du marché de l’assurance automobile, 50 % de celui de l’assurance habitation et l’essentiel du secteur des complémentaires santé.

Le monde mutualiste et paritaire a même fait preuve d’une remarquable résilience durant la crise financière qui a profondément ébranlé certaines des sociétés de structure capitaliste classique que l’on présentait pourtant comme les mieux adaptées à une économie de plus en plus financiarisée.

On observe cependant un double mouvement qui pourrait placer certains de ces organismes dans une situation difficile : d’une part, l’accroissement de la concurrence sur le marché de l’assurance, qui conduit à une réduction des marges, et donc de la possibilité d’accumuler des bénéfices ; d’autre part, le renforcement des exigences de solvabilité imposées aux assureurs, en particulier au travers de la directive européenne « Solvabilité II », dont on peut d’ailleurs se demander si elle tient suffisamment compte des spécificités et des points forts du modèle mutualiste.

Ces règles obligent les assureurs à disposer de plus de fonds propres pour assurer la couverture de leurs engagements et imposent aussi une définition de plus en plus restrictive des instruments de financement admis dans la catégorie des fonds propres de la meilleure qualité.

Il ne faut pas que ce souci légitime de garantir la solidité des assureurs conduise indirectement à imposer comme standard la société de capitaux, au détriment du modèle mutualiste, qui a justement fait la preuve de sa robustesse.

Dans cette perspective, le présent projet de loi prévoit la création de titres spécifiques, dénommés certificats mutualistes s’ils sont émis par des sociétés d’assurance mutuelle ou par des mutuelles, qui relèvent respectivement du code des assurances et du code de la mutualité, et certificats paritaires s’ils sont émis par des institutions de prévoyance, qui relèvent du code de la sécurité sociale.

Le régime de ces certificats répond à une triple contrainte : premièrement, le respect des principes mutualistes ; deuxièmement, la satisfaction des critères prudentiels permettant de classer les fonds recueillis parmi les capitaux propres de la meilleure qualité ; troisièmement, la protection des épargnants.

S’agissant du respect des principes mutualistes, je souligne que les certificats ne donnent ni droits de vote supplémentaires en assemblée générale, ni droit sur l’actif net de l’émetteur.

Les organismes mutualistes se sont développés sur un fondement affinitaire qui conserve aujourd’hui toute sa force et constitue l’un des moteurs essentiels de leur action. Le dispositif proposé permet de préserver cette spécificité si précieuse.

Le périmètre des souscripteurs des certificats est ainsi restreint aux personnes liées par une affectio societatis  directe ou indirecte avec l’émetteur. La commission des finances a adopté sur ce point un amendement d’harmonisation entre les différents types de certificats, amendement intégré par la commission des affaires économiques dans le texte qui vous est soumis.

Enfin, comme la logique de souscription doit, avant d’être économique, répondre à la volonté du souscripteur de soutenir l’action et le développement de l’organisme auquel il est lié, la rémunération des certificats est plafonnée à une fraction des résultats de l’émetteur.

S’agissant de l’aspect prudentiel, tous les fonds propres ne sont pas logés à la même enseigne. Pour pouvoir être pris intégralement en compte au titre de la couverture des engagements de l’assureur, les fonds doivent présenter certaines caractéristiques tenant à leur « permanence », à leur capacité à absorber les pertes enregistrées par l’émetteur et à la flexibilité de leur rémunération.

C’est le cas des certificats : la rémunération est fixée discrétionnairement et chaque année par l’assemblée générale de l’émetteur ; ils sont susceptibles d’absorber les pertes de celui-ci ; il n’y a pas de remboursement possible, sauf liquidation de l’émetteur, et seulement après désintéressement de l’ensemble des créanciers ; les rachats sont mis en place de façon facultative par l’émetteur, de manière contingentée et sous le contrôle de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, l’ACPR. Le projet de loi définit un ordre de priorité, sur lequel la commission des finances a proposé un amendement d’harmonisation, adopté par la commission des affaires économiques.

S’agissant, enfin, de la protection de l’épargnant, le présent projet de loi renvoie aux obligations d’information et de conseil déjà prévues pour certaines opérations de capitalisation organisées par le code des assurances et le code de la sécurité sociale. La commission des finances a adopté un amendement visant à clarifier et à compléter ces obligations, amendement qui a été intégré au texte établi par la commission des affaires économiques.

Il me semble que, avec ces amendements, le dispositif proposé est équilibré, étant entendu que la souscription de ces titres trouve sa justification dans la volonté de soutenir l’émetteur et d’accompagner son développement. La commission des finances a ainsi émis un avis favorable à l’adoption de l’article 36.

Parmi les dispositions relatives aux organismes d’assurance, j’ai également souhaité examiner celles qui tendent à favoriser le développement de la coassurance en matière d’assurance de personnes.

En effet, interviennent dans ce domaine des organismes d’assurance régis par des corpus de règles différents. L’objet de l’article 34 du présent projet de loi est de permettre la réalisation de telles opérations. Pour cela, il procède à une mise en cohérence des dispositions des trois codes des assurances, de la mutualité et de la sécurité sociale. Il faut souligner que l’alignement s’opère sur les dispositions les plus protectrices des assurés.

Cette harmonisation est particulièrement nécessaire aux mutuelles, dont la taille et le champ géographique ne correspondent pas toujours à l’ampleur des contrats de branche.

Là encore, le dispositif proposé veille au respect des principes de gouvernance propres au secteur mutualiste : les salariés couverts par de tels contrats bénéficient du statut de sociétaire et d’adhérent de chacune des sociétés d’assurance mutuelles et des mutuelles participant à l’opération de coassurance. Je considère donc que ce dispositif constitue un progrès. La commission des finances a approuvé cet article.

L’autre volet du champ de la saisine de la commission des finances concerne les dispositions relatives au financement au sens large des associations, des fondations et des fonds de dotation, regroupées au sein des titres V et VI de ce projet de loi.

Il s’agit d’un sujet de grande importance. En effet, comme le souligne l’étude d’impact annexée au projet de loi, la France a un vivier de plus d’un million d’associations, qui comptent plus de 21 millions d’adhérents et environ 13 millions de bénévoles. En termes d’emplois, comme le rappelle l’étude d’impact, l’effectif salarié total des associations s’élève à près de 1,8 million de personnes, soit un peu moins de 80 % du total de l’économie sociale et solidaire.

Notre capacité à conforter le modèle associatif et à renforcer les canaux de financement des associations représente donc, pour notre pays, un véritable enjeu, y compris économique.

Tel est l’objet de l’article 40 du projet de loi, relatif à la réforme des titres associatifs. Comme vous le savez, les associations sont autorisées à émettre des obligations depuis 1985. Certaines d’entre elles, dénommées « titres associatifs », présentent la particularité de n’être remboursables que sur la seule initiative de l’émetteur ; ce sont donc des « quasi-fonds propres ». En outre, quand il n’est pas fait appel public à l’épargne, les obligations émises par les associations sont rémunérées à un taux plafonné, qui est la somme du taux moyen du marché obligataire du trimestre précédent et d’une rémunération définie par arrêté du ministre chargé de l’économie, laquelle ne peut excéder trois points.

Cependant, aujourd’hui, les associations ne font que peu usage de ces titres, qui restent par ailleurs mal connus des investisseurs.

L’article 40 du projet de loi vise à donner un nouveau souffle à ce mode de financement, en faisant des titres associatifs des instruments plus conformes aux pratiques du marché.

À cette fin, il est proposé de mieux borner l’horizon de remboursement des titres associatifs en permettant que les contrats d’émission de titres associatifs puissent stipuler que le remboursement aura lieu à une échéance déterminée d’au moins sept ans, dès lors que les excédents constitués depuis l’émission, déduction faite des éventuels déficits constatés durant la même période, dépassent le montant nominal de l’émission.

De plus, ces nouveaux titres « à durée déterminée » pourront faire bénéficier leurs souscripteurs d’une rémunération additionnelle, à définir par arrêté, dans la limite de 2,5 %. Ainsi, le taux maximal de ces dernières opérations pourrait s’établir au niveau du taux moyen du marché obligataire plus 5 %, soit, dans les conditions actuelles de taux, à 7,30 %.

La commission des finances a exprimé son accord avec ce système, tout en adoptant un amendement destiné à renforcer l’encadrement des émissions, lequel a été intégré dans le texte de la commission des affaires économiques. Elle a également approuvé l’article 47 du projet de loi, qui donne aux fondations le droit d’émettre de tels titres.

De même, la commission des finances a approuvé l’article 46, relatif aux fondations d’entreprise, qui permettra aux mandataires sociaux, sociétaires, adhérents ou actionnaires de l’entreprise fondatrice d’effectuer des dons à ces structures, à l’instar de leurs salariés.

Enfin, est proposée, à l’article 48, une légère modification des conditions de création des fonds de dotation, qui sont des structures issues de la mise en œuvre de la loi de modernisation de l’économie de 2008. Comme vous le savez, ces outils se caractérisent par leur grande simplicité de fonctionnement par rapport aux traditionnelles fondations reconnues d’utilité publique. Sans remettre en cause cet atout, cet article vise à éviter que ne se multiplient des « fonds dormants », en prévoyant l’instauration, au moment de la création d’un fonds, d’une « dotation plancher » dont le montant serait fixé par décret. L’étude d’impact précise que le montant de 25 000 euros est envisagé par le Gouvernement. La commission des finances a soutenu cette démarche, moyennant l’adoption d’un amendement destiné à mieux encadrer le pouvoir réglementaire. Cet amendement a, lui aussi, été intégré dans le texte de la commission des affaires économiques.

Je terminerai en évoquant les articles 41 et 42 du projet de loi.

Il s’agit ici de définir le droit applicable en cas de fusion ou de scission d’associations. L’inscription de telles dispositions dans ce texte est une initiative très heureuse du Gouvernement, car le vide juridique actuel pénalise fortement la rationalisation du paysage associatif et les rapprochements d’associations.

En termes fiscaux – aspect qui intéresse au premier chef la commission des finances –, ce texte ne comporte pas de dispositions normatives. Pourtant, selon les éléments recueillis auprès de Bercy, la mise en œuvre des articles 41 et 42 aura des conséquences fiscales, la définition du régime des fusions étant une condition sine qua non  pour que l’administration fiscale soit en mesure de préciser que le régime de sursis d’imposition et les droits de mutation forfaitaires applicables aux fusions de sociétés s’appliquent également à ces opérations. Il faudra donc veiller à ce que la direction de la législation fiscale s’empare bien du sujet après la promulgation de la loi. Sur la base de ces éléments, la commission des finances a approuvé l’adoption de ces articles.

En conclusion, monsieur le ministre, je suis heureux de pouvoir vous dire que la commission des finances s’est prononcée en faveur de l’adoption par le Sénat de ce projet de loi très riche.

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