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Nombre de conseillers territoriaux : intervention de M. Pierre-Yves Collombat

M. Pierre-Yves Collombat :

 Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, dans un ouvrage à paraître prochainement, Pierre Joxe, revenant sur les neuf années qu'il vient de passer au Conseil constitutionnel, note qu'il s'y est souvent trouvé – cela ne vous étonnera pas – minoritaire,…

...  sinon « solitaire ».

« Ces votes, écrit-il, portaient parfois sur une question purement juridique, presque technique. Dans certains cas, la question de droit tranchée contre mon opinion couvrait un choix politique explicite, mais dont le développement juridique pouvait légitimement prendre différentes formes. Par contre, dans une vingtaine de circonstances, c'est une question politique majeure, posant des problèmes constitutionnels évidents, qui a reçu contre mon gré sa réponse politique, revêtue d'un costume juridique plus ou moins élégant, mais taillé sur mesure. »

Ce que le professeur Jean Rivero résumait avant lui d'une formule inspirée, semble-t-il, d'un proverbe arabe : la jurisprudence du Conseil constitutionnel « filtre le moustique et laisse passer le chameau ».

En l'espèce, deux gros chameaux au moins ont passé le chas de l'aiguille. (Sourires.)

Le premier a pour nom « tutelle d'une collectivité sur une autre », au moins dans les trois régions composées de deux départements.

Le Conseil constitutionnel juge que, dans ce cas non plus, il n'y a pas tutelle de la région sur les départements. Peut-être, mais le problème est non pas celui de l'éventuelle tutelle de la région sur les départements, mais de la tutelle du plus gros des deux départements sur la région. Contrairement à ce que l'on a pu entendre ici ou là, nous ne sommes ni dans la situation d'avant 1982, où le conseil régional était composé de délégués des conseils généraux, ni dans celle d'aujourd'hui où assemblées départementales et régionales sont élues selon des modalités très différentes tant par le mode de scrutin que par la circonscription de référence.

Nous serons dans la situation totalement nouvelle où, pour reprendre les mots de l'un des théoriciens de la réforme, Hervé Fabre-Aubrespy : « L'assemblée régionale est formée fondamentalement de la réunion des conseils généraux ».

Cela signifie que les conseillers généraux du Bas-Rhin seront automatiquement majoritaires au conseil régional d'Alsace, ceux du Nord au conseil régional du Nord-Pas-de-Calais, ceux de la Seine-Maritime au conseil régional de Haute-Normandie. Si cela ne s'appelle pas une tutelle du principal département sur la région,…

… qu'est-ce que c'est ? Une appropriation peut-être !

En revanche, le problème ne se pose pas, bien sûr, dans les régions monodépartementales d'outre-mer et cessera de se poser en Alsace, si votre projet aboutit, monsieur le ministre, en raison de la fusion des deux collectivités qui composent cette région. Il y a donc un moyen de réduire un peu l'inconstitutionnalité.

 

 Second chameau : la validation par le Conseil constitutionnel d'un nombre minimum de quinze conseillers territoriaux par département, au nom du « minimum [nécessaire] pour assurer le fonctionnement normal d'une assemblée délibérante locale », mais en méconnaissance des principes sacrés de l'élection sur une base essentiellement démographique et de l'égalité des suffrages.

Ce n'est évidemment pas parce que cette décision arrange bien le Gouvernement que les élus ruraux dont je fais partie s'en plaindront ; censurer ce seuil aurait rendu la gestion des territoires ruraux – déjà  très difficile à quinze – totalement impossible.

Mais qu'on le veuille ou non, la fusion du conseiller régional et du conseiller général en un seul conseiller territorial ne permet pas de respecter simultanément le principe d'égalité des suffrages et les impératifs de gestion de vastes territoires peu denses, sauf évidemment pour le Gouvernement et le Conseil constitutionnel chargé de tailler sur mesure le costume juridique destiné à habiller la décision. Pour sauver les apparences et éloigner les soupçons d'arbitraire, celui-ci devra prendre la forme d'une règle censée s'imposer dans tous les cas. Là est le vrai génie politique du Conseil constitutionnel.

Cela commence par la définition d'un ensemble de critères hétéroclites, allant de la fixation d'un plancher minimum par département et d'un plafond maximum par région de conseillers territoriaux à un nombre maximum pour la France, en passant par « une représentation moyenne des habitants par les conseillers territoriaux du département ne s'écartant pas de plus de 20 % par rapport à la représentation moyenne des habitants par les conseillers territoriaux de la région ».

Pourquoi quinze conseillers au minimum et non pas dix-sept, vingt, voire vingt-cinq, si assurer « le fonctionnement normal des assemblées délibérantes locales » est un objectif constitutionnellement recevable ?

Pourquoi 310 conseillers territoriaux, soit 150 % de l'effectif actuel du conseil régional d'Île-de-France ? L'augmentation des effectifs dans la quasi-totalité des conseils régionaux est tellement délirante, comme on le verra, que l'on n'en est pas à vingt ou trente de plus…

Surtout, pourquoi un « tunnel » de 20 % et non de 25 % ou de 30 % ?

La manœuvre commence donc, comme je l'ai dit, par la définition de critères et cela se poursuit avec une règle qui permettra de ne pas les respecter. Le tableau finalement proposé ne respecte pas partout, en effet, le fameux « tunnel ». Plus exactement, il y parvient grâce à un artifice : l'exclusion des départements à quinze conseillers territoriaux du calcul de la moyenne.

Je cite la décision du Conseil constitutionnel : « il revient au Conseil constitutionnel de procéder à l'examen des écarts de représentation au sein d'une même région sans prendre en compte les départements dans lesquels le nombre de conseillers territoriaux a été fixé, en raison de leur faible population, en application de ce seuil ; »

Voila pourquoi la ventilation des sièges de conseillers territoriaux entre les départements de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, par exemple, n'a pas été sanctionnée, ce dont pour ma part je me félicite, bien qu'un conseiller des Hautes-Alpes représente 42 % de la moyenne régionale et trois fois moins d'habitants qu'un conseiller des Bouches-du-Rhône.

En revanche, le tableau initial a été rejeté pour la Lorraine où les écarts étaient moindres : un conseiller de la Meuse y représentait 59 % de la moyenne régionale et deux fois moins seulement – contre trois – qu'un conseiller du département le plus peuplé de la région, la Moselle.

 

 Les régions Lorraine, Auvergne, Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées, Pays-de-la-Loire et Rhône-Alpes, dont les effectifs ont été censurés, sont les moucherons nécessaires pour faire croire à l'indépendance du Conseil constitutionnel et à l'objectivité quasi mathématique de ses décisions. C'est tellement clair que je ne m'y attarderai pas.

Le Gouvernement est donc parvenu au terme de la partie législative de son projet de reconquête des départements et des régions. Reste le plus difficile : la partie pratique et politique lors des prochaines échéances.

Pour nous en tenir au débat de ce jour, la conclusion qui s'impose est celle d'un immense gâchis.

Les élus de proximité seront plus rares là où ils seraient les plus utiles, en zone rurale, et plus nombreux encore dans les zones urbaines, où ils ne seront pas plus proches de leurs électeurs après la réforme que ne le sont les conseillers généraux et régionaux d'aujourd'hui. S'ils sont élus d'une métropole, ils ne pourront même pas intervenir dans les domaines de compétence départementale ou régionale transférés, ce qui n'est pas le moindre des paradoxes. Et que l'on ne vienne pas me dire que les territoires ruraux gagneront en représentation régionale ce qu'ils perdent en représentation départementale !

Tout d'abord, la collectivité qui compte le plus pour ces territoires, c'est le département et non la région. Or, s'il y a plus de conseillers régionaux de départements ruraux qu'actuellement, il y aura, en revanche, moins de représentants des territoires ruraux au conseil général, sinon au conseil régional. En effet, le redécoupage des cantons favorisera les parties les plus urbaines des départements, qu'ils soient ruraux ou urbains, où se concentre l'essentiel de la population.

Ensuite, le fait de prétendre que, plus nombreux, ils pourront mieux se faire entendre dans des assemblées régionales pléthoriques est pour le moins contestable. C'est d'ailleurs là que se pose le deuxième problème pratico-politique : il suffit de regarder le tableau qu'on nous demande d'adopter pour prendre peur !

Dans toutes les régions, soit les effectifs augmentent soit ils explosent.

Avant la réforme, six conseils régionaux métropolitains présentaient des effectifs inférieurs à 50 membres, onze d'entre eux avaient des effectifs compris entre 50 et 100 membres et trois d'entre eux des effectifs compris entre 100 et 200 membres, l'Île-de-France, avec 209 membres, étant la seule région à dépasser ce plafond.

Après la réforme, aucun conseil régional ne présentera des effectifs inférieurs à 50 membres : dans trois conseils régionaux, les effectifs seront compris entre 50 et 100 et, dans treize d'entre eux, ils seront compris entre 100 et 200. Les effectifs des cinq conseils régionaux les plus importants s'échelonneront de 211 à 308 membres.

Et, cerise sur le gâteau, malgré la baisse globale des effectifs des conseillers généraux, ceux-ci voient leurs effectifs augmenter dans treize départements, et parfois de manière importante, comme en Haute-Garonne, avec une augmentation de 70 %, dans les Bouches-du-Rhône, avec une augmentation de 31,5 %, dans le Rhône, avec une augmentation de 27,8 %, ou encore en Gironde, avec une augmentation de 25,4 %.

 

 Certes, la réforme n'améliorera pas, tout le monde en conviendra sans doute, la qualité du débat démocratique et du travail fourni, mais les économies substantielles à réaliser au bout du compte justifient, nous dit-on, cette réforme.

Malheureusement, à y regarder de plus près, tel n'est vraiment pas le cas.

Selon l'étude d'impact, l'économie se limiterait à 44,9 millions d'euros, contre 70 millions d'euros initialement prévus, soit 0,6 ‰ – je dis bien 0,6 ‰ ! – des dépenses réelles de fonctionnement des départements et régions.

Toutefois, prudemment, l'étude d'impact ignore l'augmentation prévisible des frais de déplacement et, surtout, des frais de fonctionnement dus à l'explosion des effectifs des conseillers régionaux. Cette même étude ne semble pas non plus avoir intégré que les 108 conseillers généraux parisiens supprimés ne disparaîtront pas. En effet, ils continueront à être indemnisés comme conseillers municipaux de Paris, sauf à créer deux catégories de conseillers parisiens.

À ces études d'impact bidon, nous préférons celles des intéressés, lesquels prévoient, avec la réforme, une forte croissance des dépenses de fonctionnement. Ainsi, selon le président de la région Midi-Pyrénées, celles-ci seraient multipliées par trois pour sa région.

De plus, il reste aussi à financer les constructions ou aménagements d'hémicycles, la construction de nouveaux bureaux, de salles de réunion et de parkings rendus nécessaires par l'explosion des effectifs des conseillers régionaux. Coût prévisionnel : 1 milliard d'euros ! Certes, c'est une bonne nouvelle pour le BTP, mais quel coût !

Chers collègues de la majorité, vous êtes aujourd'hui conviés à boire la lie du calice au motif que la messe est dite depuis décembre 2010 et qu'il est urgent de passer à autre chose. Nous pouvons vous comprendre : certes, c'est vrai, mais seulement provisoirement, car la prétendue « réforme » des collectivités territoriales, qu'il conviendrait plutôt d'appeler une « déforme », si le mot existait, posera de tels problèmes d'application qu'il faudra nécessairement y revenir, que vous le vouliez ou non, et ce quelle que soit l'issue de la prochaine élection présidentielle.

Pour notre part, aujourd'hui pas plus qu'hier, nous ne cautionnerons la mise en pièces des institutions territoriales qui assurent la présence de la République et du service public sur l'ensemble de notre territoire, qui réalisent 70 % de l'investissement public, et dont le niveau d'endettement ne peut que faire rêver l'État !