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Note bilan PROJET DE LOI RELATIF A L'ACTION EXTERIEURE DE L'ÉTAT.

1. Le contexte :

Sénat : le débat en séance publique a eu lieu le 22 février 2010.
♦ Texte n° 582 rectifié (2008-2009) de M. Bernard KOUCHNER, ministre des affaires étrangères et
européennes, déposé au Sénat le 22 juillet 2009 - étude d'impact
♦ Travaux de commission
- Amendements déposés en vue de l'élaboration du texte de la commission
- Comptes rendus des réunions des commissions
- Rapport n° 262 (2009-2010) de M. Joseph KERGUERIS, fait au nom de la commission des
affaires étrangères, déposé le 3 février 2010
- Texte de la commission n° 263 (2009-2010) déposé le 3 février 2010
- Avis n° 237 (2009-2010) de M. Louis DUVERNOIS, fait au nom de la commission de la culture,
déposé le 28 janvier 2010
♦ Séance publique
- Amendements déposés sur le texte de la commission
- Compte rendu intégral des débats en séance publique (22 février 2010) - scrutins publics
♦ Texte n° 73 (2009-2010) adopté par le Sénat le 22 février 2010.
Groupe socialiste :
- Groupe de travail sur ce texte piloté par Mme. Monique Cerisier-ben Guiga.
- Sont intervenus dans la discussion générale : Mmes Catherine Tasca, Monique Cerisier-ben Guiga, M. Yves Dauge.
- Sont intervenus dans la discussion des articles : Mmes. Monique Cerisier-ben Guiga, Catherine Tasca, Maryvonne
Blondin, Claudine Lepage, Marie-Christine Blandin, M. Richard Yung.

2. Le travail en Commission

Le projet de loi relatif à l'action extérieure de l'État s'inscrit dans le cadre de la réforme
du ministère des Affaires étrangères et européennes, du Livre blanc sur la politique
étrangère et européenne de la France et des recommandations issues de la revue
générale des politiques publiques (RGPP).
Pour développer la diplomatie d’influence le gouvernement veut doter le ministère des
Affaires étrangères d’établissements publics dont l’activité se situe à l’étranger ; ainsi
ce texte crée deux nouveaux opérateurs dotés du statut d'établissement public, l'un
chargé de l'action culturelle extérieure, l'autre chargé de développer l'expertise et la
mobilité internationales. Il contient également des dispositions aussi variées que la
rénovation du cadre juridique de l'expertise technique internationale, la mise en place
d'une allocation pour les conjoints d'agents expatriés ou encore des dispositions
relatives au remboursement des dépenses engagées par l'État à l'occasion
d'opérations de secours à l'étranger.
Le Sénat a consacré de nombreux travaux à la réflexion sur l'action culturelle
extérieure de la France. Il en est résulté le rapport d'information conjoint de la
commission des affaires étrangères et de la commission de la culture sur la diplomatie
culturelle, dont les conclusions avaient été adoptées à l'unanimité par les membres
des deux commissions. Toutefois, le projet de loi du gouvernement n’est pas à la
hauteur des préconisations formulées par les sénateurs.
Les deux commissions s'étaient prononcées à l'unanimité en faveur du rattachement à
terme et de manière progressive à la future agence des établissements du réseau
culturel à l'étranger. Les dispositions relatives à la formation professionnelle et à la
gestion des carrières des agents du réseau, qui figuraient pourtant au coeur des
recommandations, n’ont pas été reprises dans le texte du gouvernement.
Dès le travail en commission les sénateurs socialistes ont émis d’importantes réserves,
sur le choix du statut du futur « institut culturel » ; ils ont souhaité qu’il prenne la
forme d’un établissement public à caractère administratif (EPA), plus conforme à sa
vocation, plutôt que d’un établissement public à caractère industriel et commercial
(EPIC). Ceci est en relation avec le souci de garantir l'avenir des financements
consacrés par l'État à la diplomatie d'influence. L’objectif du gouvernement est le
désengagement financier et « l’externalisation » de l’action extérieure ; en particulier,
la réduction de la part des subventions de l'État et l’autofinancement aussi élevé que
possible de l’Institut français.
Aussi, pour renforcer réellement la diplomatie d'influence, il était indispensable
d'apporter des modifications substantielles au texte du Gouvernement. Le groupe
socialiste a déposé, en commission et en séance, plusieurs amendements. La position
générale du Groupe socialiste en commission peut se résumer ainsi :
‐ manque d'ambition du texte du Gouvernement, en retrait par rapport aux
conclusions du Livre blanc sur la politique étrangère et européenne de la France et aux
recommandations formulées dans le rapport d'information des deux commissions.
‐ manque de réponse du texte aux trois défis à relever par la réforme de notre
diplomatie culturelle : absence de véritable stratégie, forte diminution des moyens
consacrés à l'action culturelle extérieure, et découragement des agents du réseau
culturel à l'étranger.
‐ le choix du statut d'établissement public à caractère industriel et commercial pour
l'agence chargée de la coopération culturelle n’est pas adapté ; la formule d’un
établissement public à caractère administratif serait préférable.
‐ l’inquiétude persiste quant à l'avenir des financements consacrés par l'État à la
diplomatie d'influence, le texte vise clairement à réduire la part des subventions de
l'État et à faire en sorte que ces établissements retirent une part significative de leurs
ressources du produit de leurs propres prestations.
‐ l'absence condamnable de toute référence à la diversité culturelle et linguistique,
pourtant consacrée par la convention adoptée par l'UNESCO.
‐ le vide existant dans le texte en ce qui concerne les relations entre l'agence future et
le réseau des centres et instituts culturels français à l'étranger.
‐ l'absence regrettable de toute disposition relative à la formation professionnelle et à
la gestion des carrières des agents du réseau culturel.
Ce texte ayant été modifié lors de son examen en Commission, la « Note de travail »
du 8 février évoque l’action et les propositions des sénateurs socialistes en
Commission.

3. La séance publique : le Groupe socialiste dépose 9 amendements :

Amt. 19 : il visait à permettre à l'Assemblée des Français de l'étranger d'avoir une représentation
adéquate au sein des conseils d'administration des établissements publics crées par le projet de loi. Il
a été retiré dans la mesure où le Ministre s’est engagé à faire mentionner dans le décret, parmi les
personnalités qualifiées, « un membre élu de l’Assemblée des Français de l’étranger ».
Amt. 20 : Adopté ; il cherchait à assurer aux collectivités territoriales une représentation au sein des
conseils d'administration des établissements publics auxquels elles concourent.
Amt. 21 : Rejeté ; il visait à garantir la juste représentation du personnel dans le Conseil
d'administration.
Amt. 22 : il a été satisfait après adoption d’un amendement UMP similaire.
Amt. 23 : Adopté ; aux termes de l’article 5 ter, le Gouvernement soumet un rapport aux
commissions compétentes de l’Assemblée nationale et du Sénat. Celles‐ci peuvent formuler un avis
dans un délai de six semaines. Ce rapport servira à évaluer la pertinence d'un éventuel transfert à
l'Agence française pour l'expertise et la mobilité internationales de la gestion des bourses destinées
aux élèves étrangers du Centre national des oeuvres universitaires et sociales (CNOUS). L'objectif
étant d'optimiser la gestion et l'accueil des boursiers étrangers.
Amt. 24 : Rejeté ; il s’agissait de l’amendement le plus important du Groupe socialiste, relatif au
statut « administratif » du futur établissement public.
Amt. 25 : Tombé, non adopté. Amendement de coordination avec le 24, il tendait à préserver le
statut des personnels lors de la transformation de l'association « CulturesFrance » en Etablissement
public à caractère administratif.
Amt. 26 : Adopté ; il visait à conforter le processus de rattachement du réseau culturel de la France à
l'étranger à l'établissement public pour l'action culturelle extérieure, d'ici à 2013, en procédant à des
expérimentations dans différentes missions diplomatiques.
Amt.27 : Retiré ; il s'agissait de ne pas entraver l'action utile des professionnels qui doivent s'exposer
parfois à des graves dangers dans l'exercice légitime de leur profession ; il a été retiré après les
explications du ministre.

4. Les principales critiques au projet de loi exprimées lors de la séance publique.

- une critique du choix de soumettre ce texte à la procédure accélérée ;
- une contradiction forte existe entre la nécessité d’une réforme de l’action extérieure de l’état et
l’anémie du PJL ; il reporte à trois ans la décision de rattachement du réseau à l’agence, amputant
ainsi la réforme de sa principale audace. Le projet de loi se contente de transformer le statut de
CulturesFrance en établissement public à caractère industriel et commercial.
- le Gouvernement cherche à déléguer la plus grande part possible de son action à des opérateurs
extérieurs, il renonce ainsi à son rôle de « pilotage stratégique » de l’action extérieure ;
- le manque chronique de moyens budgétaires ; l’objectif de la réforme Kouchner est d’aller vers la
diminution, voire la suppression, de tout financement public ;
- le statut d’établissement public administratif serait plus adapté s’agissant d’un établissement public
chargé d’une mission culturelle ; la raison du choix de l’EPICPIC, ce n’est que la souplesse de gestion
des salariés, sous contrat de droit privé, plus grande que celle des agents de l’État,
- la création de la nouvelle Agence ne suffira pas à donner sens et visibilité à l’action culturelle à
l’étranger si elle ne s’accompagne pas de mesures fortes dans trois directions : une stratégie claire,
des moyens adaptés et un fort investissement dans la gestion des personnels, or, sur ces trois
aspects le PJL est déficitaire ;
- aucune solution pour le déficit chronique dans la gestion des carrières du personnel de la diplomatie
culturelle ;
- sur l’Agence française pour l’expertise et la mobilité internationales : sa création obéit à la recherche
des économies d’échelle, mais faute d’entente avec le ministère de l’enseignement supérieur et de la
recherche le nouvelle EPIC rate sa cible : améliorer l’accueil des boursier étrangers.
La dénomination de l’établissement public culturel a donné lieu en séance et en Commission à des
longs débats, l’intitulé retenu est : Institut français.
5. L’explication de vote du Groupe socialiste (Mme. Catherine Tasca).
« Monsieur le ministre, les membres du groupe socialiste ne voteront pas ce texte.
Tout d’abord, nous avons dénoncé, dans un diagnostic quasi unanime, les manques de l’action
culturelle extérieure et nous avons également décelé, dans une analyse très largement
partagée, les lacunes de ce projet de loi. Monsieur le ministre, votre engagement et votre
conviction ne suffisent pas à nous rassurer sur trois points essentiels : le rattachement du
réseau à la future agence, les moyens financiers et la gestion des personnels. Sur tous ces
points, personne ne doute de votre volontarisme, mais ce texte n’en porte pas la marque et ne
nous garantit pas le passage à l’acte !
Au-delà du texte même, il y a aussi ce que j’appellerai « le sous-texte ». J’ai bien écouté tous
les propos sur la nécessaire ouverture au marché, aux entreprises et sur la nécessité de faire
agir le secteur privé. Notre collègue Pozzo di Borgo est même allé jusqu’à préconiser que les
marchands d’art puissent choisir eux-mêmes les artistes dont notre diplomatie devrait faire la
promotion. Nous pensons qu’il y a là une confusion des rôles. Certes, j’ai eu moi-même une
formule trop rapide en qualifiant la culture de « mission régalienne », mais cela voulait dire que,
à nos yeux, l’État et notre diplomatie ont la responsabilité première de mener une politique
culturelle extérieure ambitieuse, sans pour autant prétendre embrasser tout le champ de la
culture et sans exclure les partenariats.
Entre l’omission initiale des crédits d’État, le refus du statut d’établissement public administratif
et l’appel répété au rôle du secteur privé, cette réforme a, selon nous, un parfum qui ne sied
pas à l’idée que nous nous faisons du rôle de l’État, de la responsabilité publique dans ce
domaine.
Enfin, j’en viens au financement, qui est la troisième raison de notre vote négatif. Même si nous
souhaitons vraiment la réussite de cette agence, nous n’arrivons pas à croire, monsieur le
ministre, que vous pourrez faire fonctionner ce nouveau système sans qu’elle soit rattachée au
réseau et – là est l’écueil majeur de ce texte ! – sans les moyens budgétaires nécessaires. À
notre sens, vous ne parviendrez pas à mettre véritablement en oeuvre cette réforme.
Nous souhaitons que notre vote négatif alerte le Gouvernement sur la question absolument
cruciale des moyens financiers, afin qu’il cesse de dépouiller votre ministère ; au contraire,
celui-ci doit avoir les moyens de remplir sa mission à la hauteur que nous souhaitons tous.
Telles sont les raisons pour lesquelles le groupe socialiste votera contre ce projet de loi. 1
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1 Scrutin public : Groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche : Contre : 23N'a pas pris
part au vote : 1 - M. Guy Fischer, Président de séance
Groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen : Pour : 2 - MM. Gilbert Barbier, Aymeri de Montesquiou
Abstentions : 15
Groupe Socialiste : Contre : 114Abstention : 1 - M. Yves Dauge
Groupe Union centriste : Pour : 29
Groupe Union pour un Mouvement Populaire : Pour : 150N'a pas pris part au vote : 1 - M. Gérard Larcher, Président du
Sénat
Sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe : Pour : 6 - N'a pas pris part au vote : 1 - M. Gaston Flosse