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Programmation et gouvernance des finances publiques : intervention de François Marc

Thématique : Budget/fiscalité/finances

Date : 29 octobre 2012

Type de contenu : Intervention

M. François Marc , rapporteur général de la commission des finances.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, depuis une dizaine d’années, les réformes ou projets de réforme de la gouvernance des finances publiques se sont multipliés. Entre 1959 et 2000, de nombreux projets de modification de notre ancienne ordonnance organique, plus ou moins ambitieux, avaient été imaginés, mais aucun de ces projets n’avait été sérieusement débattu.

Depuis les travaux engagés en 2000 et qui ont débouché en 2001 sur la loi organique relative aux lois de finances, le paysage des règles de gouvernance n’a cessé de s’enrichir.

Au niveau européen, le pacte de stabilité a pris de l’importance, surtout depuis 2003. Outre le TSCG, dont nous tirons aujourd’hui les conséquences, une importante réforme du pacte de stabilité a été adoptée en novembre 2011, et deux autres règlements européens, importants eux aussi, doivent être adoptés d’ici à la fin de l’année.

Au niveau national, nous avons, depuis 2005, une loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale. En 2008, nous avons inscrit dans notre Constitution l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques, et créé l’instrument juridique devant concourir à cet objectif : les lois de programmation des finances publiques.

Depuis 2011, le programme de stabilité transmis chaque printemps à l’Union européenne est débattu au Parlement, qui s’exprime par un vote.

L’arsenal avait donc depuis de nombreuses années été largement doté. Il est évident que notre présence aujourd’hui pour discuter d’un projet de loi organique s’explique par l’accélération de la crise de la zone euro.

Sans cette crise, les États n’auraient pas décidé d’élaborer un traité intergouvernemental visant à demander aux pays membres qui le signeraient de transposer dans leur droit national une règle inscrite dans le droit européen quelques semaines auparavant.

Sans la crise de la zone euro, nous n’aurions peut-être pas pris l’initiative de transposer cette règle dans notre droit interne avec plus d’un an d’avance sur le calendrier permis par le traité. Nous reviendrons sur ces points. Mais, auparavant, je voudrais indiquer que nous avions semé, dès la loi organique relative aux lois de finances de 2001, des idées qui germent, en quelque sorte, dans le projet de loi organique.

En 2001, nous avions souhaité que soit annexée à la loi de finances une programmation pluriannuelle des finances publiques qui présente la cohérence entre les orientations de la loi de finances et les engagements européens de la France. Nous avions également souhaité, avant le début de la discussion des textes financiers de l’automne, pouvoir débattre de l’évolution consolidée des finances de l’ensemble des administrations publiques, sur la base d’un rapport du Gouvernement sur les prélèvements obligatoires.

Le texte dont nous discutons aujourd’hui constitue une concrétisation aboutie de cette démarche.

Nous allons nous doter d’une règle qui porte sur le périmètre de l’ensemble des administrations publiques et dont l’objet est de tendre vers l’équilibre des comptes publics, objectif déjà constitutionnel chez nous depuis 2008 et qui se justifie par la nécessité de contenir notre dette publique à un niveau soutenable.

Non seulement nous aurons un débat sur les finances publiques au sens large, en dépassant la segmentation entre loi de finances et loi de financement de la sécurité sociale, mais nous allons voter sur les perspectives de solde de l’ensemble des administrations publiques, dans l’article liminaire des lois de finances.

Je me permets de faire ces rappels pour bien souligner que les évolutions de la gouvernance de nos finances publiques qui résulteront de ce projet de loi organique ne sont pas seulement les conséquences d’un traité européen ; elles rejoignent des préoccupations exprimées, au Sénat en particulier, depuis plus de dix ans.

À cet égard, en reprenant une règle qui se serait imposée à nous en tout état de cause en application du volet préventif du pacte de stabilité, le TSCG peut s’interpréter de deux manières.

Pour les uns, il s’agirait de l’un des exemples les plus emblématiques de la manière dont certains États influents en Europe ont cherché, ces dernières années, à court-circuiter la mécanique communautaire au profit de l’intergouvernementalisme.

Pour les autres, l’obligation d’inscrire une norme précise dans le droit interne serait un moyen de « nationaliser » une règle dont la mise en œuvre aurait été, à défaut, uniquement contrôlée par la Commission européenne. On peut donc y voir un rapprochement entre la règle et les citoyens, un renforcement de la légitimité de celle-ci.

Sans doute les deux interprétations contiennent-elles l’une et l’autre du vrai. Quoi qu’il en soit, nous sommes saisis aujourd’hui d’un projet de loi organique. Nous aurions pu être saisis d’un projet de loi constitutionnelle, si les résultats de l’élection présidentielle avaient été différents, ou si les interprétations du traité formulées immédiatement après sa signature avaient été confirmées par la Commission européenne puis, pour ce qui concerne notre ordre juridique interne, par le Conseil constitutionnel.

Dans ces conditions, pourquoi n’existe-t-il pas d’obligation juridique de réviser la Constitution ? Parce que, comme vous le savez, le Conseil constitutionnel comme la Commission européenne ont considéré qu’il n’était pas nécessaire que la règle figurant à l’article 3 du TSCG ait force contraignante dans l’ordre juridique national.

Pour la Commission européenne, la contrainte est suffisante si les gouvernements qui ne la respectent pas sont suffisamment incités à devoir se justifier.

En revanche, le Conseil constitutionnel comme la Commission européenne ont insisté sur le fait que les règles devaient être permanentes.

Il en découle une architecture à deux étages. Le premier étage, c’est celui de la loi organique, qui est un texte de procédure. De fait, le présent projet de loi organique rappelle le contenu de la règle du TSCG et renvoie, deuxième étage, pour les modalités de sa mise en œuvre, aux lois de programmation des finances publiques.

Afin qu’elles soient en mesure de comporter toutes les dispositions nécessaires pour permettre le respect de la règle, la loi organique définit précisément le contenu des lois de programmation et de leur rapport annexé.

En outre, le texte organique permet de préserver les acquis des deux lois de programmation votées depuis 2008, en prévoyant qu’elles peuvent également comporter des règles générales relatives à la gouvernance des finances publiques.

Je l’ai dit en commission, mais il me semble utile de le rappeler à cette tribune : on observe une grande continuité entre la manière dont étaient construites, jusqu’à présent, les lois de programmation et le dispositif proposé dans ce projet de loi organique.

Monsieur le ministre, le Gouvernement a fait le choix de la continuité avec les outils existant depuis 2008. Parallèlement, je salue le rôle constructif de l’opposition actuelle, incarnée notamment par les présidents des deux commissions des finances, et en particulier celui du président de la commission des finances du Sénat, s’investissant sans a priori dans la discussion de ce texte destiné à définir la règle du jeu pour l’organisation de nos lois de programmation ultérieures.

J’en viens à présent à la règle elle-même. Quelles sont nos obligations ? À ce sujet, diverses analyses ont été avancées.

La première obligation, vous l’avez rappelé, monsieur le ministre, consiste à définir un objectif de moyen terme, l’OMT, exprimé en termes de solde structurel, et la trajectoire permettant d’y parvenir. Au titre du projet de loi de programmation, nous verrons que notre OMT est l’équilibre structurel qu’il est proposé d’atteindre en 2016.

La deuxième obligation vise à créer un mécanisme de correction automatique permettant de « revenir dans les clous », si je puis m’exprimer ainsi, au cas où nous dévierions de notre trajectoire. Avec le projet de loi de programmation, nous verrons qu’il ne sera pas possible, hors circonstances exceptionnelles,…

… de s’écarter de la trajectoire plus de trois années consécutives.

La troisième obligation consiste à confier le contrôle du respect de la règle à une institution indépendante. Ce principe vaut pour l’ensemble des pays européens, qui ont vocation à créer une telle instance.

À ces obligations s’ajoute une contrainte : si notre dispositif de transposition n’était pas jugé conforme au Traité, la Cour de justice pourrait être saisie et appelée à se prononcer sur ce point.

Si j’en juge par les amendements qui ont été déposés, la première obligation, le principe d’un OMT et d’une trajectoire exprimés en termes de solde structurel, se heurte à l’opposition du groupe CRC. Nous aurons l’occasion d’en débattre.

Les deux autres obligations, et surtout les conditions dans lesquelles elles seront mises en œuvre, suscitent beaucoup de débats – c’est normal –, sans être nécessairement remises en cause par les uns ou les autres.

La discussion des amendements permettra de clarifier de nombreux points. Toutefois, je tiens à présenter dès à présent l’approche qui a été celle de la commission des finances.

Nous avons approuvé la création d’un Haut conseil des finances publiques, puisqu’une institution indépendante est prévue par le Traité et que le futur règlement européen sur les règles budgétaires nationales imposera la création d’un Conseil budgétaire indépendant. Le Haut Conseil, c’est notre conseil budgétaire indépendant, vous l’aurez compris. (M. le président de la commission des finances acquiesce.)

Nous n’avons pas considéré qu’il fallait modifier la composition de cette instance ou le mode de désignation de ses membres. L’Assemblée nationale a longuement débattu de ce sujet, en commission comme en séance publique, pesant le pour et le contre de toutes les solutions. Elle en a tiré comme conséquence qu’il fallait ajouter deux membres à cette institution, ce qui a pour effet de priver la Cour des comptes de la majorité d’une voix dont elle bénéficiait dans l’ancien dispositif.

Nous nous sommes surtout intéressés au positionnement de ce futur Haut conseil, qui jouera deux rôles : il émettra des avis consultatifs sur les projets de textes financiers et vérifiera à chaque printemps si la trajectoire de solde structurel a été respectée l’année précédente. S’il estime que l’écart constaté est important, il faudra déclencher le mécanisme de correction automatique.

Une chose est sûre : compte tenu de ses missions, le Haut Conseil ne sera pas une assemblée de « sages » donnant un avis sur les questions de finances publiques en général. Il ne sera pas une deuxième Cour des comptes, un deuxième Conseil des prélèvements obligatoires ou un deuxième Conseil d’analyse économique. Le Haut Conseil sera un organisme technique chargé de répondre à des questions précises. Voilà pourquoi le présent texte prévoit des critères de compétence stricts pour les membres qui seront désignés.

Quel sera le poids de cet organisme technique ? Seule la pratique institutionnelle permettra de le dire. Dans notre esprit, il faudrait que le Haut Conseil acquière une crédibilité telle que ses avis ne pourraient pas être écartés sans que le Gouvernement et le Parlement invoquent de bonnes raisons. Il faudrait qu’il contribue à infléchir la tendance naturelle des gouvernements et des majorités qui les soutiennent à fonder leurs programmations sur des hypothèses que l’on pourrait qualifier de « volontaristes ». (M. le président de la commission des finances sourit.)

Dans notre esprit, il ne faudrait pas que le Haut Conseil soit marginalisé pour avoir pris des positions manifestement incompatibles avec la conduite des finances publiques ni que la procédure d’avis devienne, au fil des ans, purement formelle.

En sens inverse, il ne faudrait pas non plus que le Gouvernement et le Parlement délèguent entièrement leur liberté de jugement au Haut Conseil. Si tel était le cas, ce ne seraient plus le Parlement et le Gouvernement qui définiraient la politique de finances publiques de la France, mais les onze membres du Haut Conseil des finances publiques.

Or, en matière de prévisions économiques, il n’existe pas de vérité absolue et, s’il est indispensable de se référer à des organismes extérieurs et de se doter d’un organisme technique tel que le Haut Conseil, il revient tout de même, au bout du processus, aux autorités politiques, et en particulier au Parlement, de faire la synthèse entre le projet du Gouvernement, les analyses des assemblées et les différents avis, avant de prendre leurs responsabilités en votant la loi.

Les expériences étrangères ont d’ailleurs montré que, quelles que soient les circonstances, l’indépendance d’un organisme ne garantissait ni sa compétence ni sa prudence.

La commission des finances a modifié le texte adopté par l’Assemblée nationale pour affiner le positionnement institutionnel du Haut Conseil dans l’esprit que je viens d’indiquer.

Notre débat en commission a cependant permis d’approfondir plusieurs sujets et a montré que le texte pouvait encore évoluer. Certains des amendements déposés tendent, au demeurant, à tirer les conséquences de nos échanges.

En particulier, notre débat a permis de mettre en lumière une ambiguïté du dispositif, liée au caractère subjectif de la notion de « solde structurel » à laquelle nous nous référons désormais.

Le solde structurel est subjectif non parce que les économistes auraient à leur disposition de multiples manières de le calculer - leurs pratiques ne divergent pas tant que cela quant à la méthode – mais parce qu’ils ne retiennent pas la même appréciation du PIB potentiel, ce qui explique que les résultats de leurs calculs puissent être très divers.

La question qui se pose est donc de savoir en fonction de quelles hypothèses sera établie notre trajectoire de finances publiques et en fonction de quelles hypothèses son respect sera évalué.

Pour synthétiser les débats qui se sont déroulés en commission des finances, je dirai que nous avons abouti à trois conclusions.

Premièrement, il importe que la trajectoire de PIB potentiel retenue pour construire la programmation soit définie de manière contradictoire, le Gouvernement étant contraint d’expliciter ses hypothèses via son projet de loi de programmation, et un Haut conseil étant chargé de rendre un avis public sur celles-ci. Un tel débat public approfondi évitera de céder à la tentation de construire les programmations sur la base d’hypothèses délibérément trop optimistes.

Deuxièmement, il importe que l’hypothèse retenue soit consensuelle et serve pour la durée de la programmation. Les lois de programmation étant révisées tous les deux ans, les erreurs manifestes pourraient être rapidement corrigées. Toutefois, pour assurer la bonne conduite de la politique des finances publiques, et pour que la notion de « programmation » ait un sens, il est essentiel que les mesures en recettes et en dépenses qui seront déduites des hypothèses de PIB potentiel ne soient pas remises en cause à chaque changement d’évaluation de ce PIB potentiel.

Troisièmement, enfin, il est nécessaire que le Haut Conseil juge le respect de la trajectoire à l’aune des hypothèses sur la base desquelles celle-ci a été déterminée. Si le thermomètre n’est plus le même au départ et à l’arrivée, vous en êtes conscients, l’exercice n’a plus aucun sens !

Sur la base de ce constat partagé, plusieurs collègues ont présenté des amendements au texte de la commission, afin d’assurer une meilleure conformité entre le présent projet de loi organique et l’interprétation que nous en faisons. Nous débattrons des différentes solutions ce soir et demain.

Pour ma part, j’ai tendance à penser qu’il faut non pas nous enfermer dans un débat technique ou méthodologique, mais, au contraire, mettre l’accent sur les enjeux politiques, au-delà des notions abstraites.

Nous ne définissons pas une trajectoire de solde structurel par plaisir intellectuel, même s’il peut être tentant de s’appesantir sur cette thématique. (M. Richard Yung manifeste sa circonspection. – M. le président de la commission des finances sourit.) Nous le faisons pour en déduire le niveau des mesures budgétaires à adopter pour tendre vers l’objectif d’équilibre des comptes : c’est bien là l’essentiel !

Ces mesures ne seront pas abstraites. Elles porteront sur les dépenses et les recettes votées par le Parlement au titre des lois de finances et lois de financement successives. C’est sur ces dispositions que le débat devra porter.

Quel doit être le montant global de l’effort ? Vise-t-on l’équilibre structurel, un excédent structurel ou bien seulement le seuil de 0,5 point de PIB ? Voilà une bonne question. Elle est posée.

Quelle doit être la répartition de l’effort dans le temps ? Préfère-t-on concentrer les contraintes au début et les alléger à la fin, ou l’inverse ?

Sur quelles administrations faire porter l’effort ? L’État ? La sécurité sociale ? Les collectivités territoriales ?

Quel doit être le partage des efforts entre recettes et dépenses ?

Voilà de vrais débats politiques, qui montrent qu’avec une même règle, sur laquelle nous sommes appelés à nous mettre d’accord, il est possible de conduire des politiques différentes.

Les lois de programmation, telles que définies dans la loi organique, seront le support de tous ces débats. Et c’est sur la capacité à respecter les engagements pris à cette occasion que les gouvernements et leur majorité doivent être jugés et c’est sur cette même capacité que le débat politique va se concentrer.

Pour l’ensemble de ces raisons, et sous réserve de ces interprétations, la commission des finances, qui a adopté le projet de loi organique dans la rédaction qui vous est aujourd’hui soumise, vous invite à faire de même, mes chers collègues.

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