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Programmation et gouvernance des finances publiques : intervention de Richard Yung

Thématique : Budget/fiscalité/finances

Date : 29 octobre 2012

Type de contenu : Intervention

M. Richard Yung :

Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, nous abordons la dernière étape d’une longue séquence européenne par la discussion du projet de loi organique relatif à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, qui vient après l’examen, voilà une dizaine de jours, du projet de loi autorisant la ratification du TSCG.

Le Gouvernement, conformément à l’engagement du Président de la République, nous soumet donc un projet de loi organique. Cette solution qui, je le rappelle, a été validée a priori par le Conseil constitutionnel, consulté sur l’initiative du Président de la République, a le mérite de la simplicité. La précédente majorité, quant à elle, proposait de procéder à une révision constitutionnelle visant à créer une nouvelle catégorie de lois : les lois-cadres d’équilibre des finances publiques. Cela aurait introduit une complexité supplémentaire, un objet nouveau dans notre paysage constitutionnel : était-ce nécessaire ?

La proposition du gouvernement de Jean-Marc Ayrault a donc le mérite de la simplicité.

Cela ne vous fait pas plaisir de l’entendre, mais avouez que ce que vous proposiez était une véritable usine à gaz !

Aujourd'hui, il s’agit de fonder le dispositif sur un instrument déjà consacré par la Constitution, à savoir les lois de programmation des finances publiques. Partant, le Gouvernement fait preuve de responsabilité, de pragmatisme et d’efficacité.

De ce point de vue, sa proposition se distingue de celle de François Fillon, qui aurait eu pour résultat d’instrumentaliser la Constitution. La réforme constitutionnelle envisagée n’avait en fait qu’un but : masquer la détérioration des finances publiques au cours des dernières années en inscrivant dans la Constitution un taux magique de 3 % du PIB pour le déficit public, qu’il aurait d’ailleurs probablement fallu modifier dans l’avenir. Il s’agissait aussi de faire oublier le doublement de la dette publique, laquelle est passée de 800 milliards d’euros en 2002 à 1 700 milliards d’euros en 2012, soit près de 90 % du PIB, tandis que, dans le même temps, tous les autres indicateurs macroéconomiques connaissaient une grave détérioration : arrêt progressif de la croissance, augmentation du taux de chômage, passage dans le rouge des comptes publics, dégradation de notre balance commerciale, déficitaire de 72 milliards d’euros cette année alors qu’elle présentait un excédent de quelque 3 milliards d’euros en 2002.

Madame Des Esgaulx, vous nous avez donné toutes les recettes qu’il faudrait suivre. Que ne les avez-vous appliquées au cours des dix dernières années !

Vous n’aviez pas la majorité, peut-être ? En réalité, votre principe, c’est faites ce que je dis, pas ce que je fais ! En effet, vous avez augmenté les dépenses publiques et détérioré l’ensemble des équilibres économiques.

Nous allons nous trouver d’autres maîtres en économie ! Mme Beaufils a cité Adam Smith : c’est une référence que nous respectons tous.

Oui, mais il a aussi été l’inspirateur de Karl Marx pour ce qui concerne la théorie de la valeur. Mme Beaufils a rappelé son observation en réponse aux plaintes des commerçants anglais quant au niveau des salaires, trop élevé selon eux. Cent cinquante ans plus tard, rien n’a changé : ce week-end, un groupe de patrons exprimait les mêmes plaintes dans le Journal du dimanche

Madame Des Esgaulx, vous nous reprochez par ailleurs de ne pas écouter la Cour des comptes.

Par vos propos, madame Des Esgaulx, vous semez le trouble parmi nos partenaires européens, en prétendant que nous n’aurions en réalité aucune intention d’appliquer la politique annoncée. Une telle attitude n’est pas responsable et porte préjudice à l’économie française.

e ne suis pas le porte-parole de M. Bartolone ; il est assez grand pour vous répondre lui-même.

MM. les ministres sauront également vous répondre tout à l’heure.

La mise en œuvre des dispositions du présent projet de loi organique aura des effets positifs sur les trois institutions impliquées dans la procédure budgétaire, à savoir le Parlement, le Gouvernement et le Conseil constitutionnel.

Il s’agit d’un dispositif respectueux de la souveraineté du Parlement en matière budgétaire.

La loi de programmation des finances publiques constitue en effet un instrument de cadrage à moyen terme qui respecte les prérogatives du Parlement. Contrairement aux lois-cadres d’équilibre des finances publiques, les lois de programmation n’auront pas d’autorité supérieure à celle des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale, comme l’ont longuement expliqué M. le rapporteur général de la commission des finances et M. le ministre.

Ainsi, le législateur financier conservera toutes ses marges de manœuvre lors de l’examen, chaque année, des textes financiers. En d’autres termes, le Parlement ne sera pas entravé par le carcan d’une quelconque règle d’or. Il s’agit donc bien d’une avancée pour la démocratie parlementaire dans notre pays.

Nous savons tous qu’un parlement bien informé et éclairé vote des lois de qualité. C’est pour cette raison que le présent projet de loi organique prévoit d’accroître et d’améliorer l’information du Parlement tout au long de la procédure budgétaire.

Tout d’abord, la formalisation du contenu des projets de loi de programmation des finances publiques permettra au Parlement de mieux apprécier la cohérence de ces textes avec les engagements européens de la France.

La description des modalités de calcul du solde structurel et de l’effort structurel, ainsi que la présentation de la méthodologie d’évaluation du PIB potentiel, qui figureront dans le rapport annexé au projet de loi, nous seront particulièrement précieuses. Ces notions constituent en effet le cœur de la loi de programmation.

Sur ces questions de méthode, messieurs les ministres, je souhaiterais connaître l’état d’avancement des travaux qui se déroulent actuellement au sein du comité de politique économique du Conseil ECOFIN. Plusieurs orateurs l’ont souligné, il est important que nous convergions en la matière à l’échelon européen.

Ensuite, l’enrichissement du projet de loi de finances d’un article liminaire comprenant un tableau synthétique concernant l’ensemble des administrations publiques donnera au Parlement une vision globale du solde structurel.

L’analyse des prévisions de solde – structurel, conjoncturel et effectif – figurant dans cet article liminaire sera de plus facilitée par la fusion de tous les rapports joints au projet de loi de finances de l’année en un seul et unique document retraçant l’ensemble des finances publiques.

Enfin, le Parlement bénéficiera des éléments d’appréciation contenus dans les avis du Haut Conseil des finances publiques ou fournis à l’occasion des auditions de son président par les commissions parlementaires.

Toute l’architecture du projet de loi organique repose sur le Haut Conseil des finances publiques, dont la création est probablement la proposition la plus innovante contenue dans ce texte. Cette instance a pour vocation de garantir une appréciation aussi sereine et fondée que possible des hypothèses de croissance du PIB, de l’évolution des dépenses et des déficits budgétaires structurels.

La recherche d’un jugement fondé sur l’expérience et la technicité, plutôt que sur la volonté de plier les chiffres aux exigences de la politique suivie, est quelque chose de nouveau dans la gestion des finances publiques françaises.

C’en sera fini de ces réunions à la direction du Trésor qui se concluaient, comme un conclave au Vatican, par l’apparition d’une fumée blanche annonçant un taux de croissance de 3 % ou de 4 %…

Je parle du passé, monsieur le président de la commission des finances !

Je ne sais pas si l’on peut proclamer « habemus papam  », mais c’est du moins un progrès, en termes de clarté et de transparence, pour la démocratie et la sincérité des comptes. Je crois que tout le monde en conviendra.

Un point qui mérite considération tient aux conditions de nomination des membres du Haut Conseil des finances publiques. Elles doivent garantir leur compétence et leur impartialité. Je ferai tout à l’heure, à l’article 8, une proposition visant à renforcer cette neutralité.

Par ailleurs, conformément à l’alinéa 2 de l’article 3 du TSCG, le mécanisme de correction prévu à l’article 16 du présent projet de loi organique « respecte pleinement les prérogatives » du Parlement. En effet, en cas d’écarts importants par rapport à la trajectoire budgétaire, il reviendra au Gouvernement de prendre des mesures de redressement, qui seront ensuite débattues au Parlement.

Ce dernier sera également libre de valider ou d’amender les mesures de correction proposées par le Gouvernement à l’occasion de l’examen du projet de loi financier déposé après le déclenchement du mécanisme de correction. Le Parlement jouera donc pleinement son rôle.

Le présent texte permet en outre de mieux valoriser les débats budgétaires pré-estivaux au Parlement.

L’obligation, pour le Haut conseil des finances publiques, de rendre un avis en vue du dépôt du projet de loi de règlement va contribuer à revaloriser deux débats budgétaires qui suscitent habituellement peu d’intérêt, à la veille de l’intersession estivale : je veux bien sûr parler de la discussion du projet de loi de règlement et du débat d’orientation des finances publiques. Ils seront désormais l’occasion, pour le Parlement, d’examiner les éventuels écarts importants à la trajectoire, de se prononcer sur les motifs invoqués par le Gouvernement et de prendre position sur les éventuelles mesures de correction proposées par le Gouvernement.

Par ailleurs, le Parlement sera davantage associé à la procédure du « semestre européen ».

Je me réjouis de constater que le projet de loi organique ouvre la voie à un renforcement du contrôle démocratique de la coordination des politiques économiques et budgétaires, dans le cadre de ce que l’on appelle la procédure du « semestre européen ».

Mme Élisabeth Guigou a fait adopter un amendement confirmant la possibilité, pour l’Assemblée nationale et le Sénat, d’organiser des débats sur les « documents produits par le Gouvernement et par les institutions européennes ». Cela signifie que, à l’avenir, nous pourrons nous prononcer non seulement sur les programmes nationaux de stabilité et les programmes nationaux de réforme, mais aussi sur l’examen annuel de croissance, les lignes directrices de la Commission européenne et les recommandations de celle-ci. Le Parlement pourra donc s’exprimer à toutes les étapes du semestre européen. Cela représente, me semble-t-il, un progrès important.

Enfin, le présent texte comporte un dispositif concourant à l’amélioration de la stratégie de finances publiques du Gouvernement.

Bien que les avis du Haut Conseil des finances publiques soient consultatifs, le Gouvernement sera politiquement contraint d’en tenir compte. À défaut, il risquerait de perdre tout crédit aux yeux du Parlement et de l’opinion publique. Pour autant, il sera soumis à une obligation de moyens, et non à une obligation de résultat, dans la mesure où le caractère automatique du mécanisme de correction des écarts tient seulement à son déclenchement.

En outre, la prise en considération du solde structurel permettra au Gouvernement de bénéficier de plus grandes marges de manœuvre.

Je note avec satisfaction que le Gouvernement a inscrit le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017, que nous allons discuter en commission cette semaine et en séance publique la semaine prochaine, dans le cadre prévu par le présent projet de loi organique. L’Assemblée nationale l’a judicieusement adapté aux dispositions organiques qu’elle a récemment adoptées. Ainsi, l’objectif d’effort structurel annuel des administrations publiques figure désormais dans le corps même du projet de loi.

Voilà, mes chers collègues, les quelques remarques sur les effets du présent projet de loi organique, relatifs en particulier à l’activité et au travail de contrôle et de proposition du Parlement, que je tenais à formuler. Le groupe socialiste soutient et votera le projet de loi organique qui nous est soumis.

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