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Protection des consommateurs : intervention de Nicole Bonnfoy

Thématique : Industrie/entreprise/commerce
Services publics/transports/energie
Solidarité/Santé/Sécurité sociale

Date : 20 décembre 2011

Type de contenu : Intervention

Mme Nicole Bonnefoy , rapporteure pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, consommer davantage n’est pas une fin en soi. Ce qui importe, c’est de consommer mieux et, pour cela, il faut être bien informé, être protégé des comportements abusifs de certains professionnels et, surtout, pouvoir avoir confiance en l’acte de consommation.

La loi intervient donc pour protéger les consommateurs, en imposant un certain nombre d’obligations aux professionnels, afin de rééquilibrer les relations structurellement inégales entre les uns et les autres. C’est la vocation même du droit de la consommation.

La protection la plus efficace du consommateur a donc été mon souci constant en tant que rapporteur pour avis, quand bien même elle peut susciter dans certains cas des contraintes ou des coûts supplémentaires pour les entreprises. C’est en effet le consommateur qui est en position de faiblesse et c’est donc lui qu’il convient de protéger, a fortiori en période de crise économique.

Ce projet de loi de plus de cinquante articles comporte des dispositions très diverses. La commission de l’économie a délégué à la commission des lois l’examen au fond de neuf articles qui relevaient de sa compétence. La commission des lois a également examiné dans son avis dix-sept articles, de sorte qu’elle s’est prononcée sur la moitié du texte, en étant bien sûr soucieuse de la cohérence juridique des dispositifs proposés, en particulier en matière juridictionnelle.

Je dois dire que le projet de loi ne m’a pas paru complètement abouti et cohérent à cet égard, ce qui a justifié un certain nombre d’amendements de la commission des lois que la commission de l’économie a bien voulu adopter et intégrer dans le texte.

 

Je tiens d’ailleurs à remercier mon collègue Alain Fauconnier pour son sens du dialogue et de l’écoute.

 

Nous avons réellement pu travailler de concert, mon rôle étant, bien sûr, de faire état des préoccupations propres à la commission des lois.

L’une des principales innovations du texte est la création de sanctions administratives prononcées par la DGCCRF, la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes. Ces sanctions interviendraient principalement à l’encontre de pratiques ne faisant l’objet d’aucune sanction pénale ou entraînant seulement des contraventions.

Je tiens à souligner que, contrairement aux chiffres fournis par l’étude d’impact du projet de loi, les manquements des professionnels au droit de la consommation sont poursuivis. En 2009, plus de 3 000 condamnations pour des infractions aux règles de la protection économique des consommateurs et 1 500 en matière de sécurité et de conformité des biens et services ont ainsi été prononcées.

La seule justification recevable des sanctions administratives est celle de la réactivité et de l’efficacité de la mesure. Permettre à la DGCCRF, qui mène l’enquête et dresse le procès-verbal de l’infraction, de prononcer une amende administrative donne plus de poids à son contrôle et lui permet de mieux jouer son rôle d’autorité régulatrice des pratiques commerciales et de la protection des consommateurs.

Malgré, je l’admets, une réticence initiale, motivée par la perte de la force symbolique attachée à la sanction pénale prononcée par le juge, j’estime que la création de sanctions administratives est, dans son principe, justifiée. La question qui continue, en revanche, à se poser est celle des modalités retenues.

En effet, les sanctions administratives n’obéissent pas au même régime que les sanctions pénales. En particulier, les garanties apportées au justiciable sont moindres dans le cadre d’une procédure administrative que dans celui d’une procédure pénale. Or il ne faudrait pas que, demain, la répression administrative des manquements au droit de la consommation soit plus sévère que la répression pénale actuelle de ces mêmes manquements alors que les garanties sont moindres. Il faut trouver un équilibre entre l’exigence d’une sanction efficace des infractions au droit de la consommation et celle du respect des droits des professionnels condamnés.

Ainsi, sur l’initiative de la commission des lois, le texte étend désormais aux amendes administratives les règles de cumul applicables aux amendes pénales. En dessous de 3 000 euros, les peines d’amendes pourraient se cumuler sans limite. En revanche, au-delà de 3 000 euros, les peines d’amendes ne pourraient se cumuler que dans la limite du montant maximum de l’amende encourue, conformément à ce que prévoit l’article 132-4 du code pénal. De même, nous avons veillé à respecter la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur le cumul, pour une même faute, d’une sanction pénale avec une sanction administrative : la somme des deux amendes doit être inférieure à l’amende maximale encourue.

Pour garder une forme de publicité de la sanction, la commission des lois a proposé que les sanctions administratives fassent l’objet d’une publication. En effet, il convient d’alerter les consommateurs sur le manquement d’un professionnel. La condamnation pénale est publique ; rien ne justifie que la sanction administrative soit cachée.

En principe, les sanctions administratives peuvent être contestées devant le juge administratif. L’Assemblée nationale a toutefois prévu que, par exception, les sanctions relatives aux clauses abusives et aux manquements à l’obligation d’information du consommateur fassent l’objet d’un recours devant le juge judiciaire. Il s’agissait de conserver à ce dernier, juge naturel du droit de la consommation, sa compétence pour ces contentieux particuliers. Cette exception est pertinente. Toutefois, elle pose des problèmes d’articulation des contentieux, sources d’inextricables difficultés. Nous avons donc proposé un mécanisme pour remédier à cette faiblesse.

J’ai aussi constaté que, s’il renforce les pouvoirs d’enquête de la DGCCRF et lui ouvre de nouvelles actions, telle que la possibilité de saisir le juge judiciaire pour qu’il ordonne le blocage d’un site internet, le texte aurait pour effet de permettre à cette direction de saisir le juge de manquements qu’elle n’a pas le droit de constater par procès-verbal. Nous avons donc veillé à mettre en conformité le champ d’application de ces nouvelles dispositions et celui des missions de la DGCCRF.

Monsieur le secrétaire d'État, l’attribution de ces nouvelles prérogatives suppose que la DGCCRF soit en mesure de les exercer. Or le moins que l’on puisse dire est que les crédits de fonctionnement et les effectifs de cette direction, tant en administration centrale que dans les services déconcentrés, ont beaucoup diminué ces dernières années. Il existe sans doute des limites à la capacité de faire plus avec moins.

 

Le projet de loi renforce également la lutte contre les clauses abusives, de trois manières.

Premièrement, obligation est faite au juge de déclarer non écrite une clause dont le caractère abusif apparaît au cours des débats.

Deuxièmement, la DGCCRF et les associations de consommateurs se voient donner le droit de saisir le juge pour qu’il déclare non écrite dans tous les contrats identiques passés par le même professionnel une clause abusive. La décision du juge s’imposerait donc à tous les contrats. Seul un nombre limité de tribunaux spécialisés aurait ce pouvoir, afin de limiter le risque de divergences de jurisprudence.

Troisièmement, sera sanctionnée d’une amende administrative la présence dans un contrat d’une clause abusive inscrite sur la « liste noire » des clauses abusives.

Ces dispositions sont utiles et conformes à nos engagements européens en matière de lutte contre les clauses abusives.

La commission des lois a également examiné les dispositions concernant la vente à distance et le démarchage, qui s’inspirent très clairement d’une proposition de loi adoptée en 2010 par nos collègues députés.

Ces méthodes de vente sont toutes deux caractérisées par un même élément : elles ne se déroulent pas au sein d’un établissement commercial, avec la présence d’un consommateur et d’un professionnel face à face. Elles nécessitent une protection renforcée du consommateur, car celui-ci soit ne voit pas le produit qu’il achète, soit se trouve confronté à un vendeur qu’il n’a pas sollicité. Ces deux types de ventes s’accompagnent d’ailleurs, pour cette raison, d’un droit de rétractation.

Une directive du 25 octobre 2011 est venue, très récemment donc, moderniser le droit en matière de contrats à distance et de contrats dits « hors établissement ». La commission a proposé de transposer quelques-unes de ses dispositions plus protectrices que notre législation avant décembre 2013, échéance prévue pour la transposition, notamment en prévoyant le passage de sept à quatorze jours du délai de rétractation. Quelques dispositions de cette directive sont d’ailleurs déjà transposées dans le projet de loi. Inutile donc d’attendre que le Gouvernement demande à être habilité à procéder par ordonnance à la transposition dans les dernières semaines avant l’expiration du délai...

Le projet de loi crée aussi une dérogation à l’interdiction de la prise de paiement jusqu’à l’expiration du délai de rétractation, prévue pour le démarchage, au bénéfice des ventes en réunion à domicile. Pour assurer l’unité juridique du régime des ventes par démarchage et, surtout, pour préserver l’efficacité de la protection du consommateur, car on sait dans quel contexte psychologique ce type de ventes a lieu, je vous proposerai, mes chers collègues, de supprimer cette dérogation.

La question de l’instauration d’un délai de rétractation pour les contrats conclus dans les foires et salons est beaucoup revenue au cours de mes auditions. Après analyse, il apparaît que le droit communautaire n’autorise pas l’instauration d’un tel délai dans ce cas, ce qui me donne l’occasion de rappeler au Gouvernement le problème que soulèvent de façon récurrente les directives en matière de consommation : elles imposent en général une harmonisation complète, c’est-à-dire qu’elles interdisent de prévoir dans la loi nationale une protection de niveau supérieur. C’est problématique, notre droit de la consommation faisant partie des plus protecteurs de l’Union européenne.

Monsieur le secrétaire d'État, le Gouvernement doit être plus vigilant sur ce point lors des négociations européennes : ce n’est pas parce qu’il y a un marché unique qu’il faut un droit uniforme en matière de protection des consommateurs.

Pour les contrats passés lors des foires et salons, la commission des lois a donc proposé d’instituer une obligation d’information du consommateur sur l’absence de droit de rétractation assortie d’une sanction administrative.

Enfin, le projet de loi crée un dispositif original, que la commission a souhaité réécrire tout en conservant sa finalité, pour lutter contre les phénomènes du type de ceux qui ont été constatés lors de la faillite de la CAMIF : les consommateurs continuent à payer pour des commandes qu’ils ne recevront jamais ! Il s’agit ici de donner à la DGCCRF un pouvoir particulier d’injonction pour ordonner la suspension de toute prise de paiement par l’entreprise de vente à distance, de façon limitée dans le temps ; si l’entreprise honore la commande, le paiement peut intervenir.

Le projet de loi concerne aussi l’amélioration des relations entre bailleurs et locataires. Il modifie divers aspects de la loi du 6 juillet 1989 sur les rapports locatifs : conditions d’établissement de l’état des lieux, conditions de restitution du dépôt de garantie ou encore création d’une action en diminution de loyer inspirée de l’action en diminution de prix prévue par la loi Carrez sur les lots de copropriété.

Outre les modifications déjà proposées par la commission des lois, je présenterai deux autres amendements sur ces dispositions pour tenir compte des débats qui ont eu lieu en commission de l’économie.

Enfin, la commission des lois a décidé, à l’unanimité, de combler une lacune de notre droit en introduisant l’action de groupe, fondée sur l’adhésion volontaire, dans ce projet de loi.

Ce texte, présenté comme ayant pour objet de renforcer la protection des consommateurs, passait en effet à côté de son sujet en s’abstenant de prévoir la seule mesure qui permet d’assurer le respect intégral des droits des consommateurs et qui ne crée pas d’autre droit que celui de faire valoir le sien.

En effet, dans une société de consommation de masse, lorsqu’ils font face à la faute d’un professionnel, le plus fréquemment les consommateurs subissent un préjudice d’un montant trop faible pour les inciter à saisir le juge alors que, collectivement, le préjudice est considérable. Le contrevenant tire ainsi un bénéfice indu de la faute qu’il a commise sans crainte d’être inquiété, en toute impunité donc, car le coût et le tracas de la procédure judiciaire sont dissuasifs.

Je crois, mes chers collègues, que nous sommes tous ici contre l’impunité pour ceux qui ne respectent pas la loi. Je sais cependant que je ne parviendrai pas à convaincre ceux d’entre vous qui sont hostiles par principe à ce type de recours collectif. En revanche, je voudrais apporter des réponses et des éclaircissements à ceux qui, légitimement, s’inquiètent des éventuelles conséquences de cette procédure sur nos entreprises, a fortiori dans une période de crise économique.

Je rappelle tout d’abord que nous avons repris les conclusions des travaux très approfondis que Richard Yung et notre ancien collègue Laurent Béteille ont entrepris sur ce sujet au nom de la commission des lois. En analysant précisément les dérives des actions collectives à l’étranger, notamment aux États-Unis, ils ont pu concevoir des garanties et des garde-fous qui nous protégeront de ces dérives.

La première de ces garanties est la procédure civile française, au sein de laquelle ce dispositif s’inscrit pleinement, ainsi que les règles déontologiques de la profession d’avocat.

Ainsi, le dispositif ne comporte pas de dommages et intérêts punitifs, lesquels sont à l’origine du montant colossal des indemnisations aux États-Unis. Il n’autorise ni honoraires au résultat ni faculté pour l’avocat d’introduire une action sans être mandaté, de financer son action à crédit ou encore de faire du démarchage pour trouver des clients. Enfin, n’est introduit dans notre droit aucun des éléments de procédure « à l’américaine », discovery ou opt-out par exemple, qui permettent des chantages au procès et à l’indemnisation, portent atteinte à l’image des entreprises et peuvent conduire celles-ci à la faillite.

Tout d’abord, des associations de consommateurs bénéficiant d’un agrément spécial joueraient le rôle de filtre.

Ensuite, pour éviter les procès indus, la procédure s’organiserait en deux phases.

Dans un premier temps, le juge statuerait sur le principe de la responsabilité de l’entreprise à partir des quelques cas-types qui lui auront été soumis.

Ce n’est que dans un second temps, une fois que la faute du professionnel aura été reconnue par le juge, qui pourra ordonner des mesures de publicité à la charge du professionnel, que les consommateurs lésés pourront se joindre à l’action et demander à être indemnisés.

Le dispositif consacre l’opt-in et écarte l’opt-out : ne seront parties à l’action que ceux qui y auront adhéré volontairement, ce qui encadrera le montant des indemnisations.

Le juge examinera alors la recevabilité des demandes des consommateurs désirant se joindre à l’action et proposera une indemnisation. Le cas échéant, l’entreprise pourra suggérer une médiation, avec l’accord du juge, afin que les consommateurs soient remboursés plus rapidement.

L’ensemble de ces garanties constituent une assurance contre toutes les dérives de la procédure de l’action de groupe qui, ainsi conçue, permettra de parachever la protection du consommateur organisée par le droit français.

J’ajoute que l’enjeu n’est pas seulement national : il est important de disposer d’un modèle français de l’action de groupe qui puisse inspirer le futur modèle européen et éviter que nous soit imposée une procédure inconciliable avec nos principes.

Il me semble que, si l’on accepte le principe de l’action de groupe – je sais que vous êtes sensible à la nécessité d’étudier la question, monsieur le secrétaire d'État, car, comme vous me l’avez dit vous-même en réunion de commission, il n’est pas interdit de réfléchir –, le meilleur dispositif, techniquement et juridiquement, est celui qu’a proposé la commission des lois et qu’a approuvé la commission de l’économie.

Enfin, le projet de loi aborde également de très nombreux autres sujets qui intéressent la commission des lois. Je n’en citerai que quelques-uns : le droit des assurances, les prérogatives des maires en matière de ventes au déballage, ou encore la législation funéraire. (M. le président de la commission des lois acquiesce.)

Je conclurai en insistant sur trois sujets.

Tout d’abord, le projet de loi prévoit d’incriminer la revente avec bénéfice de billets de manifestation sportive, culturelle et, désormais, commerciale. Il s’agit de punir ceux qui font profession de revendre à prix d’or des billets qu’ils ont achetés en masse. Ce dispositif est pertinent et conforme aux travaux que la commission des lois a déjà conduits.

Ensuite, le projet de loi donne à toute collectivité territoriale le droit de faire opposition à l’enregistrement d’une marque reprenant son nom ou ses signes distinctifs à des fins commerciales. Le dispositif proposé répond à une véritable difficulté, même si sa portée sera limitée dans les faits. Il permettra au moins à la collectivité d’agir rapidement et préventivement, alors que, actuellement, elle ne peut le faire qu’après l’enregistrement de la marque.

Enfin, en ce qui concerne la protection contre le démarchage téléphonique, le projet de loi se borne à légaliser le dispositif Pacitel, mis en place par les professionnels du secteur. La commission des lois a suggéré de reprendre la proposition de loi de notre collègue Jacques Mézard, adoptée à l’unanimité par le Sénat au mois d’avril dernier. En effet, la nécessité de s’inscrire par Internet sur la liste d’opposition Pacitel écartera de facto les personnes âgées, celles qui sont les plus vulnérables à ce type de démarchage. On nous répète que notre dispositif menace des centaines de milliers d’emplois dans les centres d’appel.

 

Monsieur le secrétaire d'État, j’attends encore une évaluation sérieuse de son impact... De quels emplois parlez-vous ? Des centrales d’appel délocalisées au Maroc, en Tunisie ou ailleurs ?

 

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, vous pouvez le constater, la commission des lois s’est fixée comme ligne de conduite de conserver dans ce texte ce qui accroît véritablement l’information et la protection des consommateurs, d’en supprimer ce qui les affaiblit ou ce qui y déroge sans motif légitime et d’y ajouter ce qui les renforce. C’est aussi le sens des quelques amendements que je présenterai au nom de la commission, laquelle a émis un avis favorable à l’adoption de ce projet de loi.

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