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Quatrième loi de finances rectificative pour 2012 : intervention de Nicole Bricq

Thématique : Budget/fiscalité/finances

Date : 13 janvier 2012

Type de contenu : Intervention

Mme Nicole Bricq , rapporteure générale de la commission des finances.

Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission des finances, mes chers collègues, je souhaiterais aborder trois sujets : le patchwork budgétaire, les confirmations que nous apporte ce projet de loi de finances rectificative et, cela me semble nécessaire après le Conseil européen de la semaine dernière, la déclaration adoptée le 9 décembre par les chefs d’État ou de gouvernement européens.

En ce qui concerne le patchwork budgétaire, il faut constater que la liste des textes financiers pour 2012 qui se succèdent, dont ce collectif devait être la dernière pièce, n’est pas close : nous avons en effet appris aujourd’hui, par ce qu’il est convenu d’appeler une « fuite organisée », qu’il serait question d’examiner un projet de loi de finances rectificatives dès janvier 2012.

 

Je ne sais pas s’il s’agira du plan Fillon III, mais il est déjà annoncé.

Le Gouvernement a avancé l’objectif d’un déficit budgétaire correspondant à 4,5 % du produit intérieur brut à la fin de l’année 2012. Il s’agit d’un minimum, sans lequel la capacité du gouvernement issu des élections du printemps à franchir la marche suivante – c’est-à-dire de passer de 4,5 % du PIB à 3 % à la fin de 2013 – serait remise en cause. Je rappelle que jamais, par le passé, on n’a observé une baisse du déficit de 1,5 point en une seule année. Il faut garder ces chiffres en tête.

Les modalités de mise en œuvre de la trajectoire pluriannuelle des finances publiques se caractérisent par une succession d’improvisations. Pourtant, en avril, nous avons eu un débat sur le programme de stabilité européen : à cette occasion, nous avons invité le Gouvernement à présenter plusieurs hypothèses – c’est vous-même, monsieur le président de la commission des finances, qui aviez formulé cette demande – justement de façon à anticiper des évolutions moins favorables. Le Gouvernement ne nous a pas écoutés. Il aurait pu se rattraper en juillet, lors du débat d’orientation des finances publiques pour 2012 : il ne l’a pas fait. Il faut croire que le Gouvernement estime que ces exercices sont purement formels, puisqu’il n’en tire aucun enseignement et préfère multiplier les textes financiers et les plans.

Le Gouvernement a donc justifié tout et son contraire et, en particulier, des mesures dont la logique est celle du rendement. C’est ainsi qu’il a brisé le tabou de la hausse de la TVA depuis le 7 novembre, puisqu’il nous propose, dans ce collectif, de faire passer le taux réduit de 5,5 % à 7 %.

 

Ce même gouvernement a aussi fait tomber le tabou des hausses généralisées de la fiscalité : il proclamait encore, le 26 octobre, qu’il ne procéderait jamais à de telles hausses ; or il nous propose, dans ce projet de loi de finances rectificative, de ne pas revaloriser l’ensemble du barème de l’impôt sur le revenu.

Monsieur le ministre, prétendre que ceux qui vont payer ne figurent pas parmi les plus fragiles relève de la galéjade : avec le gel du barème, ceux qui ne paient pas actuellement d’impôt sur le revenu pourront entrer dans la première tranche du barème. Ce sont donc bien les couches les plus modestes qui seront touchées par cette mesure.

Les argumentaires du Gouvernement, de plan en plan, sont à géométrie variable. Lorsque le Sénat nouveau – on parle du vin nouveau, on peut bien parler du Sénat nouveau ! – a proposé de revoir l’assiette de l’impôt sur les sociétés ou d’accroître certains prélèvements sur les entreprises, le Gouvernement l’a accusé de mettre en péril l’activité et de pénaliser la croissance. Mais, miraculeusement, le même argument ne vaudrait pas lorsque le Gouvernement propose une série de mesures allant d’une surtaxe sur les entreprises dont le chiffre d’affaires dépasse 250 millions d’euros, à la réintégration des heures supplémentaires dans le calcul des allégements généraux sur les bas salaires.

Lorsque le Sénat nouveau a proposé d’améliorer la progressivité de la taxation des revenus du capital, en soumettant les dividendes au barème de l’impôt sur le revenu, le Gouvernement a opposé l’argument du coût de trésorerie. Or que constate-t-on à la lecture l’article 13 de ce projet de loi de finances rectificative ? L’augmentation à 24 % du taux du prélèvement libératoire sur les dividendes, qui n’améliore en rien la progressivité, représente le même coût de trésorerie ! Les députés, instruits par le débat au Sénat, ont d’ailleurs ramené le taux du prélèvement libératoire à 21 %.

Le Gouvernement a vilipendé pendant toute la session budgétaire – et Mme la ministre vient encore de le faire – la gauche sénatoriale, qu’il accuse de vouloir taxer à outrance. Cet argument n’est pas recevable quand ce même gouvernement décide 43 milliards d’euros de hausses de prélèvements obligatoires en 2010, 2011 et 2012 !

Ce projet de loi de finances rectificative pour 2011 confirme plusieurs constats.

Malheureusement, la trajectoire des finances publiques retenue par le Gouvernement n’est pas crédible : l’évolution des dépenses publiques n’est plus de 0,5 %, mais de 0,4 %...

 

Autrement dit, alors que notre politique budgétaire a besoin de crédibilité, alors que la Commission européenne et le Conseil européen nous reprochent déjà, chaque année, de ne pas être assez précis sur les objectifs affichés en matière de dépenses, le Gouvernement choisit d’exposer la France à leur critique aggravée en retenant une hypothèse fantaisiste au regard des tendances passées, y compris celles des trois dernières années, et tout aussi peu documentée que par le passé. On nous annonce des réductions de dépenses, mais les projets de budget qui nous sont présentés successivement n’en portent pas la trace.

Le plan Fillon présente la faiblesse d’être « vendu » comme un plan plus exigeant en matière de baisses de dépenses que de hausses de prélèvements et de reposer, en réalité, sur des déclarations d’intention concernant les dépenses. Il n’explique pas comment il compte réaliser ces réductions de dépenses et renvoie à l’après-2012.

Le Gouvernement occulte un phénomène incontesté et incontestable : la baisse de la croissance et la possibilité d’un troisième plan Fillon. À cette fin, le Gouvernement utilise la réserve de précaution comme un « matelas » de 8 milliards d’euros de crédits susceptibles d’être annulés à tout moment. Cette réponse est surprenante et inquiétante, pour des raisons juridiques, pratiques et politiques.

Quelles sont les raisons juridiques d’abord ? Le Gouvernement semble considérer comme un détail le fait que la réserve de précaution n’ait pas été créée pour l’usage qu’il compte en faire. Aucun gouvernement n’est obligé de dépenser l’intégralité des crédits votés ; en revanche, il est interdit de dépasser les plafonds de dépense et la loi organique relative aux lois de finances a prévu, pour aider les gouvernements à respecter les plafonds, la mise en place d’une réserve de précaution. Autrement dit, cette réforme n’a pas été conçue pour faire des économies, mais pour empêcher les dérapages.

J’en viens aux raisons pratiques. Chaque année, la quasi-totalité des crédits mis en réserve est dépensée. En 2010, seuls 3 % de ces crédits ont été économisés : appliqué à 2012, ce taux permettrait d’envisager 240 millions d’euros d’économies. En imaginant que le Gouvernement déploie tous ses efforts et porte le taux d’économie à 10 %, on obtiendrait, au mieux, 800 millions d’euros d’économies. Mais, au vu de la pratique des années précédentes, il semble difficilement envisageable d’annuler l’intégralité de la réserve. Il s’agit donc d’un artifice que le Gouvernement utilise à son profit – du moins le croit-il !

J’en arrive à la raison politique. La majorité gouvernementale serait-elle prête à accepter que 8 milliards d’euros soient économisés en cours d’exercice par une simple décision réglementaire, sans que le Parlement ait son mot à dire ? Quand j’observe les difficultés auxquelles le Gouvernement a été confronté pour accroître de 1,5 milliard d’euros, dans le projet de loi de finances pour 2012, le montant des économies, je me demande si tout cela est bien réaliste. Ces 8 milliards d’euros seraient économisés sans que le Parlement se prononce. Voilà pourquoi il a beaucoup insisté sur la non-existence d’un plan Fillon III. Cette habileté ne l’exonère pas de la vérité.

Le déficit de l’État se réduit de 53 milliards d’euros en 2011, soit 7 milliards d’euros de moins que les 60 milliards d’euros sur lesquels le Gouvernement avait fondé sa communication en début d’année. Cependant, la présentation des chiffres est biaisée par la sortie des comptes des 35 milliards d’euros du grand emprunt, soit 92% de la baisse du déficit, qui ne se reproduira évidemment pas l’année prochaine.

Dans ce projet de loi de finances rectificative, dont le volume a été multiplié par trois par l’Assemblée nationale, nous trouvons, plus encore que d’habitude en cette fin de législature, une multitude de dispositions relatives aux recettes, qui touchent à tous les aspects de notre vie économique. Nous aurons l’occasion d’y revenir lors de l’examen des articles, en particulier pour ce qui concerne les dispositions relatives au contrôle fiscal et à la lutte anti-fraude.

Je voudrais consacrer la fin de mon intervention à la déclaration adoptée par les chefs d’État et de Gouvernement à l’issue du Conseil européen du 9 décembre dernier. Cette déclaration comporte trois volets, que je voudrais commenter.

Il convient d’abord de ne pas trop s’emballer. La réaction des marchés a d'ailleurs été prudente : une légère hausse, suivie d’une baisse. Les analystes ont compris qu’il s’agissait avant tout d’un emballage.

Le volet consacré à la croissance et à la coordination des politiques économiques a été singulièrement oublié. Il figure « pour ordre » dans le texte final mais n’apporte rien de neuf. Le président du Conseil européen devra remettre en mars 2012 un rapport sur « la manière d’approfondir encore l’intégration budgétaire », il est donc peut-être « permis d’espérer ».

Toutefois, sur les perspectives de mutualisation des dettes et de soutien à la croissance, en d’autres termes sur tout ce qui aurait pu indiquer une direction ou une vision pour l’Europe au-delà de la discipline budgétaire, l’accord est muet.

Ensuite, il y a les mesures à prendre dans l’immédiat pour faire face, le cas échéant, aux difficultés de financement que pourraient rencontrer des États de la zone euro – tout le monde pense aux risques qui pèsent sur l’Espagne et l’Italie.

Cet accord nous apprend que la question de l’effet de levier, c’est-à-dire la capacité d’intervention dont dispose l’Europe, n’est toujours pas réglée.

D’un côté, on nous indique que les deux dispositifs décidés le 27 octobre seront mis en œuvre, même si l’effet de levier que l’on en attend est bien inférieur aux prévisions initiales. D’un autre côté, on reporte au mois de mars 2012 le débat sur le plafond global de 500 milliards d’euros du Fonds européen de stabilité financière, le FESF, et du futur Mécanisme européen de stabilité, le MES.

Nous apprenons aussi que la règle de l’unanimité pour la prise des décisions du futur Mécanisme européen de stabilité va être assouplie. Une majorité de 85 % pourra s’appliquer, mais malheureusement dans des cas très restreints.

Nous apprenons enfin que l’entrée en vigueur du MES va être anticipée à la mi-2012, au lieu de 2013. Cela pose trois questions.

Première question : quand le traité relatif au MES sera-t-il soumis aux assemblées, car la mi-2012, c’est demain ?

Ma deuxième question porte sur le contexte, diplomatique notamment. Le Gouvernement confirme-t-il que le Royaume-Uni ne s’oppose pas à la révision de l’article 136 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, nécessaire à la mise en place du Mécanisme européen de stabilité ?

Ma troisième question est d’ordre budgétaire. La France doit contribuer à hauteur de 16 milliards d'euros environ au capital du MES. Cette opération est neutre sur le solde maastrichtien, mais évidemment pas sur le déficit budgétaire et sur notre endettement. La France va payer par tranches, mais il faudra, selon l’accord, accélérer les versements. Comment l’échéancier de ces versements sera-t-il programmé ? C’est sans doute la raison pour laquelle la « fuite » organisée à laquelle j’ai fait allusion tout à l’heure évoque un plan Fillon, un nouveau collectif budgétaire qui interviendrait au début de l’année 2012 : est-ce pour libérer la première tranche de ce financement ?

J’aborderai, pour finir, ce que la déclaration du 9 décembre qualifie de « nouveau pacte budgétaire ».

La mise en œuvre du schéma retenu le 9 novembre nous imposerait deux règles de fonctionnement : le pacte de stabilité et de croissance, conséquence du traité de Maastricht, et la fameuse règle d’or, qui devient une règle de platine, si j’ai bien compris Mme la ministre tout à l’heure.

Concernant le pacte de stabilité et de croissance, cela signifie l’application de sanctions automatiques que le Gouvernement a déclaré refuser, et une modification profonde du processus budgétaire national.

Les projets de loi de finances devront être soumis à la Commission européenne. Si la Commission constate des écarts avec la trajectoire, elle demandera un projet de plan budgétaire révisé. Elle pourra en tout état de cause venir présenter son avis sur le budget devant les parlements nationaux.

Le projet de règlement de la Commission indique que l’avis serait rendu dans les quinze jours suivant la présentation des projets de loi de finances, c'est-à-dire, pour nous, vers le 15 octobre. À cette date, l’Assemblée nationale a déjà bien entamé l’examen de la première partie. Que se passerait-il s’il fallait l’ajuster ? Doit-on désormais s’attendre à un plan complémentaire chaque année au début du mois de novembre ? Nous devions déjà articuler deux lois financières, un collectif de fin d’année et un décret d’avance qui devient régulier à cette époque ; il nous faudrait maintenant intégrer les corrections demandées par la Commission européenne ! C’est une modification profonde du processus budgétaire national.

 

La troisième nouveauté est que les hypothèses économiques sur lesquelles sont construits les budgets nationaux devront être élaborées de manière indépendante.

J’ai interrogé plusieurs fois différents membres du Gouvernement sur la manière dont nous allions traiter cette question en France : je n’ai jamais reçu de réponse.

 

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale de la commission des finances. Le projet de règlement de la Commission prévoit aussi un conseil budgétaire indépendant. Il importe à la représentation nationale de savoir comment le Gouvernement l’envisage.

Et vous, comment l’envisagez-vous ?

Au vu du renforcement du rôle de la Commission européenne, on est donc loin de l’« intergouvernemental » proclamé à longueur de déclarations par le Président de la République.

Quant à la fameuse règle d’or, il faut en dire quelques mots.

Le Gouvernement s’est placé dans une impasse en acceptant une règle contraire à tout ce qu’il a préconisé au printemps dernier lorsque nous débattions de la révision constitutionnelle. La règle qui figure dans la déclaration du 9 décembre est la règle allemande, exprimée en termes de solde structurel. Elle avait été jugée au printemps politiquement inexplicable et économiquement impraticable – il n’y a qu’à voir à ce sujet les travaux de la commission Camdessus.

 

C’est cette règle que nous devrions transcrire dans notre droit, selon des modalités dont la Cour de justice de l’Union européenne devrait vérifier qu’elle est bien conforme à l’esprit du futur accord intergouvernemental.

Il s’agit ni plus ni moins d’un pilotage automatique des finances publiques de la France.

Une règle en termes de solde structurel et non de solde nominal, un objectif d’équilibre plutôt qu’une définition de la trajectoire laissée au législateur national, une correction automatique des écarts au lieu de l’entière appréciation par le juge constitutionnel : tous les principes de la réforme que vous avez votée, monsieur le président de la commission des finances, chers collègues de la majorité, en juillet 2011, sont rendus caducs par le nouveau pacte budgétaire européen. Le Gouvernement va donc devoir proposer une autre règle que celle qu’il a fait voter au Parlement. Il ne répond pas à la question posée et, pour se sortir de l’impasse, il déplace le débat sur le terrain de la politique intérieure, comme Mme la ministre vient encore de le faire,…

 

en faisant valoir que les socialistes ne jouent pas le jeu. Cela lui évite de décliner ses propositions, et il espère tenir sur cette ligne jusqu’aux élections. Cela ne trompera personne !

Nous entrons dans une période où, plus encore qu’à l’accoutumée, le Gouvernement s’ingéniera à mettre en scène une réalité politique virtuelle, …

 

 

… sans se soucier de savoir si elle correspond à la politique qu’il conduit. Monsieur le président de la commission, nous n’avons pas cessé de dénoncer le décalage entre le discours et les actes.

L’accumulation des textes montre bien le hiatus qui existe entre les deux.

Nous nous attachons au contraire à dissiper les écrans de fumée. Nos compatriotes doivent pouvoir faire leur choix en toute connaissance de cause : c’est pour cela que nous nous livrons, au Sénat, à cet exercice de vérité !

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