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Représentation des communes : intervention d'Alain Richard

Thématique : Collectivités territoriales

Date : 22 octobre 2014

Type de contenu : Intervention

M. Alain Richard , coauteur de la proposition de loi :

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, il ne me sera pas nécessaire d’occuper un temps trop long pour exposer au Sénat les motivations qui ont conduit au dépôt de cette proposition de loi. Je pense que tous ceux qui nous font l’honneur et l’amitié de participer au débat en sont pleinement informés.

Qu’il me soit simplement permis d’évoquer à cette occasion la relation qui nous lie, en tant que législateurs, avec le Conseil constitutionnel.

Le Conseil constitutionnel est dans son rôle depuis 1958 – et de façon, bien sûr, plus accentuée depuis l’évolution de sa propre jurisprudence et depuis l’ouverture de l’accès au juge aussi bien des parlementaires que des justiciables sous le contrôle des cours suprêmes – en ce qu’il vérifie si les textes que nous avons adoptés se conforment pleinement aux principes généraux notamment énoncés soit par le texte constitutionnel lui-même soit par les déclarations des droits de l’homme.

En l’occurrence, le Conseil constitutionnel, revenant sur une appréciation qu’il avait portée, a déclaré non conformes à la Constitution certaines dispositions du I de l’article L. 5211-6-1 du code général des collectivités locales. Beaucoup ici connaissent cet article du fait de leur pratique locale, mais je rappelle qu’il prévoit le système de représentation au sein des conseils communautaires.

Si le Conseil a donc été conduit à réviser sa position c’est que, dans un cas particulier, le système de l’accord local ne comportant qu’un encadrement très limité – toute commune doit être représentée ; aucune ne doit avoir la majorité absolue et la représentation doit tenir compte de la population - son application pouvait engendrer de très fortes disproportions dans la représentation des communes.

Or, en 1995, le Conseil constitutionnel avait indiqué, au sujet d’un texte précédent, que, les intercommunalités dans leur ensemble exerçant des compétences au nom des communes et au bénéfice de leurs administrés, il fallait tenir compte du principe d’égalité des citoyens, énoncé à l’article VI de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, et du principe d’égalité du suffrage, énoncé, lui, à l’article 3 de la Constitution pour la représentation des différentes communes au sein d’une intercommunalité.

C’est d’ailleurs ce que le législateur avait pris pleinement en compte en 2010 en adoptant le barème de base dit « démographique », c’est-à-dire celui qui figure dans la suite de notre article et qui, de façon très détaillée et arithmétiquement incontestable, établit une représentation totalement conforme au principe d’égalité.

La loi prévoyait – et c’est bien ce dont nous allons parler cet après-midi – une alternative à cette représentation purement démographique : le choix à la majorité qualifiée des communes participant à une telle intercommunalité, majorité qualifiée que nous connaissons bien – deux tiers représentant la moitié ou la moitié représentant les deux tiers.

Bien sûr, à partir d’un cas particulier qui démontre que cette latitude, cette faculté d’adaptation aboutit à des représentations vraiment disproportionnées, il est toujours possible de critiquer sinon le principe d’égalité lui-même du moins l’interprétation qui en a été faite par le juge constitutionnel – peut-être l’un ou l’autre des orateurs qui me succéderont à cette tribune vont-ils manifester leur mécontentement à cet égard. Mais quoi, il faudra bien retenir une option pour rétablir une marge de choix des communes ! C’est ce qui nous a conduits au dépôt de cette proposition de loi, considérant que, puisque nous étions dans cette perspective encadrée, resserrée, d’adaptation par rapport au principe de représentation démographique, il nous fallait faire l’exercice.

Dans la pratique, comme on l’a vu dès la première application, en 2013, 90 % des conseils communautaires ont été constitués sur la base d’accords locaux. Dans 10 % à peine des cas, les communes, soit par choix, soit dans l’impossibilité où elles étaient de réunir une majorité qualifiée, le plus souvent par mésentente, se sont placées dans le cadre du barème de représentation démographique et arithmétique.

Dès lors, la proposition de loi prend une option assez simple, que tout le monde a comprise si j’en juge aux contacts que j’ai pu avoir avec certains collègues et au débat en commission : en matière de fidélité à l’égalité de représentation, le Conseil constitutionnel a déjà adopté les principes bien connus qu’il a eu l’occasion de nous rappeler lors de différentes lois encadrant, en 2009, le découpage des circonscriptions législatives, puis, en 2013, celui des nouveaux cantons : les habitants pris à la base doivent être représentés par un nombre égal d’élus, à l’intérieur d’une fourchette, d’une marge d’écart de 120 % à 80 %. C’est-à-dire qu’entre deux unités qui désignent un conseiller, un représentant, un député, l’écart ne peut excéder 1 à 1,5. C’est donc de cela que je me suis inspiré.

Ce principe est facile à appliquer dans le cas où l’on réduit la représentation démographique d’une commune, puisque, par définition, entre sa représentation démographique et le minimum auquel elle a droit, il ne peut y avoir d’écart de plus de 20 % et que cette réduction s’appliquera à une commune disposant de plusieurs sièges. La commune consentira donc d’autant plus facilement à abandonner un, deux, voire trois sièges. Dans ce sens, cela fonctionne sans difficulté : une commune qui représente 30 % de la population de l’intercommunalité ne peut pas voir son pourcentage de représentation au sein du conseil communautaire passer en deçà de 24 %. Jusque-là, donc, l’application du principe est assez aisée.

En revanche, un problème se pose évidemment – et cela a été l’objet de la quasi-totalité des accords locaux – si l’on veut favoriser une meilleure représentation des communes qui ne disposent que d’un, deux ou trois délégués. En effet, appliqué à ces communes-là, le principe des plus ou moins 20 % n’améliore en rien leur représentation puisque, même si une commune n’ayant au départ droit qu’à deux sièges en gagne 20 % supplémentaires, cette limite devant s’appliquer strictement, cela ne fera jamais que 2,4 sièges au maximum, ce qui revient à dire qu’elle aura gagné le droit d’en rester à deux sièges !

C’est là où réside, la petite, toute petite audace de cette proposition de loi : les communes surreprésentées ne pourront pas l’être de plus de un siège.

À écouter les observations de mes collègues, il me semble que, dans la grande majorité des accords locaux qui ont été conclus, les « bonus » de représentation attribués aux communes moins peuplées étaient le plus souvent de cet ordre, soit un siège supplémentaire – parfois deux, je le concède !

Le Conseil constitutionnel reconnaît lui-même que son rôle n’est pas celui du législateur et que le contrôle qu’il opère, qu’il a clarifié et exprimé à plusieurs reprises dans tous les contentieux qui ont porté sur la représentation électorale, et, éventuellement, la censure qu’il décide se limitent aux cas de disproportion manifeste.

L’interprétation que j’en ai tirée, et dont nous allons débattre cet après-midi, est que, sur une assemblée communautaire qui comptera de trente ou quarante à cent ou cent dix conseillers, l’attribution d’un bonus de un siège à des communes qui n’en auraient qu’un ou deux ne représente pas une disproportion manifeste. Nous restons dans les limites de cette marge de variation.

En revanche, si, de façon fréquente, deux sièges étaient attribués en prime à des communes, nous aboutirions à une modification telle des écarts par rapport à la population que la représentation pourrait être jugée disproportionnée – et l’on reviendrait donc au cas qui a déclenché l’annulation.

C’est donc ainsi qu’a été conçu le système prévu par cette proposition de loi. J’en ai évidemment parlé avec de nombreux collègues, puisque ce sujet nous intéresse tous, et la commission a retenu cette approche, d’autant que l’article L. 5211-6-1 prévoit déjà, aux paragraphes II à VI, des changements par rapport à la stricte représentation proportionnelle de la population.

Il existe, en effet, d’une part, un dispositif « de rattrapage », pour le dire sommairement, qui permet l’attribution d’un siège minimum aux communes qui , d’après le calcul, n’obtiendraient aucun siège du fait de leur faible population, et, d’autre part, un dispositif de redistribution des sièges retirés aux communes dont la population représente à elle seule plus de la moitié de celle de la communauté.

Il m’a donc paru prudent, dans le jeu auquel nous nous livrons – en réalité, pour ne pas encourir une nouvelle fois la critique d’une représentation disproportionnée – de ne pas prévoir de deuxième prime, de deuxième bonus en faveur des communes qui bénéficient déjà, par l’application du système légal, de cette modalité d’amélioration de leur représentation.

Dans le dialogue que nous avons eu tout récemment avec les services du ministère de l’intérieur, m’a été présentée l’hypothèse d’une communauté comportant une commune majoritaire en population et dont les communes partenaires bénéficient d’un accroissement très substantiel de leur représentation. On sait que c’est l’une des conséquences parfois inattendues du principe qui veut qu’une commune à elle seule ne saurait avoir la majorité des sièges.

Il doit être clair que nous n’avons pas pris l’initiative de cette proposition de loi pour les communes dont la représentation a proportionnellement déjà été doublée du fait qu’elles sont partenaires d’une commune majoritaire qui a dû céder des sièges, car ces communes sont déjà très correctement, voire copieusement représentées par rapport à leur population. J’insiste sur cette prudence supplémentaire que j’ai préféré introduire dans le système ici présenté.

Permettez-moi une dernière indication sur laquelle nous aurons peut-être à revenir quelques minutes avant la fin de la discussion des articles : quand ce texte s’appliquera-t-il ?

Pour tous les changements de situation qui vont survenir après l’adoption de la proposition de loi – en supposant qu’elle soit adoptée –, par définition, l’article L. 5211-6-1 sera de nouveau complet et prévoira un accord local. Donc, dans tous les cas, y compris en cas de contentieux local qui aboutirait à ce que le barème de représentation antérieur soit déclaré non valable, il sera possible d’utiliser à nouveau ce droit rétabli à l’accord local.

En revanche, il nous faut aussi considérer la situation des communautés dont les conseils communautaires ont déjà dû être « rétrécis » en raison d’un contentieux électoral ayant abouti au changement de représentants d’au moins une des communes de l’ensemble puisque, pour ceux qui avaient utilisé la marge d’augmentation du nombre de sièges, il a fallu tout simplement évincer du conseil représentatif délibérant les élus qui avaient été bénéficiaires de cette extension du nombre de sièges.

Il m’a donc paru possible – mais, sur ce point, le Gouvernement a eu la sagesse de demander l’avis du Conseil d’État, qui se prononcera avant le retour de notre texte de l’Assemblée nationale –, de prévoir que, dès l’instant où la loi serait entrée en vigueur, les communautés dans lesquelles le conseil communautaire aurait dû être remanié du fait d’un contentieux intérieur bénéficieraient d’un nouveau « créneau » de six mois leur permettant de recomposer leur conseil communautaire sur la base d’un accord local nouveau.

Dans les limites de l’exercice sur lesquels les uns et les autres s’exprimeront sans doute, ce dispositif nous permet, me semble-t-il, de prévenir les conséquences – en tout cas, les plus regrettables – de l’annulation par le Conseil constitutionnel, devant laquelle nous devons nous incliner.

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