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Représentation des communes : intervention de Philippe Kaltenbach

Thématique : Collectivités territoriales

Date : 22 octobre 2014

Type de contenu : Intervention

M. Philippe Kaltenbach :

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, chacun l’a compris, la proposition de loi dont nous débattons aujourd’hui fait suite à une décision du Conseil constitutionnel. Certains ont qualifié cette dernière de brutale, dans sa portée et dans les conséquences qu’elle entraîne pour de nombreuses intercommunalités. En effet, elle est susceptible de mettre en péril les accords locaux qui ont été conclus dans 90 % de nos intercommunalités.

Cela étant, il faut bien le reconnaître, cette décision s’inscrit dans la jurisprudence constante du Conseil constitutionnel visant à assurer l’égalité devant le suffrage. En tout état de cause, comme l’a excellemment rappelé Alain Richard, coauteur du présent texte, elle s’impose à nous.

Le législateur a déjà entrepris par deux fois d’établir une répartition des sièges au sein des conseils communautaires qui réponde aux attentes des élus concernés et tienne compte des réalités locales.

La première étape fut la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales. Elle a permis de garantir que chaque commune dispose d’au moins un délégué et qu’une ville ne puisse détenir plus de la moitié des sièges.

La loi du 31 décembre 2012, relative à la représentation communale dans les communautés de communes et d’agglomération, fut la seconde étape. Elle a assoupli les dispositions de la loi du 16 décembre 2010 en permettant une meilleure transition entre les modes de représentation des communes au sein des conseils délibérants et des bureaux des communautés de communes.

C’est sur ces bases que les communes concernées ont travaillé pour établir la représentation des communes au sein des intercommunalités après les élections de mars dernier.

Pour la première fois, les membres des conseils de ces intercommunalités représentant les communes de plus de 1 000 habitants ont été élus par les citoyens en même temps que les conseillers municipaux, par le jeu du fléchage.

À la suite de la décision du Conseil constitutionnel rendue le 20 juin 2014, la formule qui a conduit à la composition de ces conseils n’est aujourd’hui plus valable. Elle ne pourra être utilisée lors des renouvellements de certains conseils municipaux consécutifs à des annulations d’élections, ni lorsque des fusions d’intercommunalités interviendront. Ainsi se trouve remis en cause l’équilibre qui avait été trouvé par le législateur.

Le Conseil constitutionnel s’est prononcé sur une question prioritaire de constitutionnalité introduite par la commune de Salbris, dans le Loir-et-Cher, qui a estimé, certainement à juste titre, que sa représentation au conseil communautaire était insuffisante au regard de sa population. Elle pouvait en effet prétendre à treize sièges au titre de la représentation proportionnelle à la population, mais l’accord local conclu ne lui en avait attribué que sept. Dans ce cas précis, la représentation du bourg-centre était manifestement minorée. Les autres communes ont peut-être été trop gourmandes. Cette situation a amené le Conseil constitutionnel à prendre une décision qui, provoquant un effet boule de neige, remet en cause le principe même de l’accord local, option pourtant privilégiée par les élus de 90 % de nos intercommunalités.

Après la déclaration d’inconstitutionnalité des dispositions de la loi du 16 décembre 2010 encadrant l’accord local, ne reste donc plus aujourd’hui en vigueur que la règle de représentation purement démographique. Cela ne saurait satisfaire ceux qui souhaitent voir prendre en compte les réalités locales de nos territoires pour que toutes les communes, même les plus petites, puisse faire entendre leur voix.

Devant cette situation, le législateur devait reprendre la main. Il revenait bien sûr à la Haute Assemblée, représentant les collectivités locales, de proposer rapidement des solutions.

À cet égard, le groupe socialiste se félicite que nos éminents collègues Alain Richard et Jean-Pierre Sueur aient déposé, dès le 24 juillet dernier, une proposition de loi. Il a souhaité l’inscrire à l’ordre du jour du Sénat dès l’ouverture de la nouvelle session.

MM. Gélard, Leleux, Milon et Carle ont également déposé sur le bureau du Sénat, le 3 septembre, une proposition de loi identique à la virgule près. Cela montre que, au-delà des contingences partisanes, les sénateurs peuvent se rassembler… pour apporter des réponses concrètes aux difficultés auxquelles pourraient être confrontées nos intercommunalités.

 

La présente proposition de loi se fonde donc sur la décision rendue par le Conseil constitutionnel, qui s’impose à nous. Celle-ci ne conteste pas l’existence même de l’accord local de représentation, mais le Conseil constitutionnel a considéré qu’un encadrement insuffisant pouvait conduire à un décalage de représentation « manifestement disproportionné ».

Les auteurs du texte ont donc été soucieux d’établir des limites chiffrées aux écarts de représentation issus d’un accord local. Le « tunnel des 20 % » a de nouveau été retenu, conformément à une jurisprudence constante du Conseil constitutionnel. Les villes les plus peuplées d’une intercommunalité ne pourront donc voir leur représentation réduite de plus d’un cinquième par rapport à l’application stricte du critère démographique. La proposition de loi fixe en outre la limite de surreprésentation des petites et des moyennes communes au titre de l’accord local à un siège supplémentaire. Il s’agit, tout en maintenant la possibilité de l’accord local, d’éviter que certaines communes puissent bénéficier d’une représentation disproportionnée, comme cela a pu être le cas dans le Loir-et-Cher, en instaurant un encadrement respectueux de la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Avec cette proposition de loi, nous allons parvenir, me semble-t-il, à retrouver un point d’équilibre. Cela permettra de continuer à faire confiance aux élus locaux pour créer les conditions de représentation les plus favorables à l’exercice toujours difficile de la coopération intercommunale. Je me félicite de la rapidité avec laquelle le Sénat, sur l’initiative du groupe socialiste, a entrepris de répondre à la situation pressante créée par la décision du 20 juin dernier.

Certains de nos collègues, je le sais, souhaitent aller plus loin et avancent l’idée d’un critère de représentation fondé non plus seulement sur la population, mais aussi sur la superficie des territoires. S’il convient, conformément à notre rôle, de savoir appréhender et prendre en compte les particularités de chaque territoire, nous ne devons cependant pas perdre de vue que les élus représentent avant tout des femmes et des hommes, et non des hectares. (Exclamations sur les travées de l'UMP et de l'UDI-UC, ainsi que sur les travées du RDSE.)

 

Cette appréciation n’est valable que pour les villes !

L’expérience des « bourgs pourris », dans l’Angleterre du XlXe  siècle, doit nous rappeler que, in fine, c’est la population qui prime, ainsi que le rappelle de manière constante le Conseil constitutionnel.

 

Il serait tellement plus simple de ne considérer que l’Île-de-France !

 

Monsieur Collombat, vous prendrez la parole après moi pour défendre l’idée que les élus représentent des hectares !

Cela étant, nous sommes conscients des multiples contrastes territoriaux qui font la France telle qu’elle est en ce début de XXIe  siècle. Il importe de les prendre en compte, afin qu’aucun citoyen ne se trouve relégué et empêché de faire entendre sa voix,…

Les élus représentent également des collectivités ! Saint-Pierre-et-Miquelon ou Saint-Barthélemy sont d’excellents exemples à cet égard 

. … mais il faut le faire en respectant l’égalité des Françaises et des Français devant le suffrage. Ce principe d’égalité prime ; je suis pour ma part très attaché à ce beau mot d’égalité, qui figure au fronton des édifices publics et dans la devise de la République. Le Conseil constitutionnel nous a rappelé une nouvelle fois qu’il ne manquerait pas de censurer la loi si elle prenait trop de libertés avec ce principe.

S’il faut garantir qu’un nombre suffisant d’élus représentera nos territoires ruraux, il convient également de prendre en compte les populations vivant dans les zones urbaines. Il ne me semble pas souhaitable d’opposer en permanence une France rurale et une France urbaine.

Tous nos territoires sont confrontés à des difficultés et, indépendamment du nombre d’élus, il me semble que nos concitoyens sont surtout attachés à l’égalité devant le service public.

 

Nous devons donc demeurer vigilants, pour que tous les Français, sur tous les territoires, en particulier les plus isolés et les plus enclavés, bénéficient d’un égal accès aux soins, à l’éducation, aux diverses administrations publiques, au haut débit. (Exclamations sur les travées de l'UMP et de l'UDI-UC, ainsi que sur les travées du RDSE.)

 

Certains pensent que cela dépend du nombre d’élus. À mon avis, si tous les Français doivent bien sûr être représentés par un nombre suffisant d’élus, il importe avant tout que ceux-ci, qu’ils soient issus des territoires ruraux ou des territoires urbains, se mobilisent pour assurer l’égalité d’accès de tous nos compatriotes aux services publics. Le groupe socialiste y travaille.

Avec cette proposition de loi, nous souhaitons faire en sorte que les petites communes puissent continuer à être représentées et à faire entendre leur voix, nous voulons pérenniser la pratique de l’accord local, à laquelle nous sommes attachés, comme une très grande majorité des membres de cette assemblée.

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