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Application de l'article 68 de la Constitution : intervention de Jean-Pierre Sueur

Thématique : Pouvoirs publics/Institutions/Etat
Justice/sécurité

Date : 15 novembre 2011

Type de contenu : Intervention

M. Jean-Pierre Sueur , président de la commission des lois,  rapporteur.

Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, deux articles de notre Constitution traitent du statut juridique du chef de l’État.

Il y en a donc au moins deux ! Il est vrai qu’il en existe davantage, monsieur Gélard.

Je dirai tout d'abord un mot de l’article 67, qui a donné lieu à de nombreux débats. Cet article organise l’immunité pénale du chef de l’État.

Vous avez raison, l’immunité concerne toutes les juridictions, tant civiles que pénales.

Il n’est pas question de remettre en cause cet article 67.

Toutefois, ses conditions d’application posent quelques problèmes. Récemment encore, de nombreux débats ont eu lieu, au sujet notamment de dépenses de communication ou liées à l’analyse de l’opinion. Une cour d’appel a rendu une décision, monsieur le garde des sceaux.

Nous respectons évidemment cette décision.

Cependant, cette décision ne nous empêche pas de nous interroger sur le champ d’application de l’article 67.

Que le chef de l’État bénéficie de l’immunité juridictionnelle, du début à la fin de son mandat, cela se conçoit. En revanche, on peut se demander, nonobstant l’arrêt de la cour d’appel, si cette immunité s’applique aux collaborateurs du chef de l’État ; cela ne constituerait-il pas une conception extensive, et tout à fait préjudiciable, de l’immunité présidentielle ?

Par exemple, les membres du cabinet du chef de l’État et les fonctionnaires de l’Élysée sont-ils tenus d’appliquer le code des marchés publics ? S’il apparaît que tel ou tel ne respecte pas les dispositions de ce code, n’y a-t-il pas un problème ? Peut-on exciper de l’article 67 pour conclure que toute personne travaillant à l’Élysée, ou seulement proche de l’Élysée, en contact avec le chef de l'État, serait protégée par l’immunité juridictionnelle de ce dernier ? Voilà une grave question sur laquelle il nous faudra assurément revenir.

 J’en viens à l’objet de notre débat d’aujourd'hui, monsieur Hyest.

Il s'agit de l’article 68 de la Constitution, qui a donné lieu à bien des débats. François Patriat en a excellemment parlé. Je n’oublie pas non plus ce qu’avait dit, à cette tribune, Robert Badinter, dont je viens de relire l’intervention : il avait fortement critiqué cet article.

Toutefois, cet article ayant été voté et donc inséré dans notre Constitution, il convient de l’appliquer. Il serait injuste et incompréhensible qu’il ne s’appliquât point ; chacun le comprend. Or, comme l’a excellemment dit François Patriat, cela fait près de cinq ans que l’article 68 a été voté, et nous attendons toujours l’adoption de la loi organique nécessaire à son application.

Entre-temps, une proposition de loi a été rédigée par François Patriat et Robert Badinter. Cette proposition de loi a été examinée ; on en a dit grand bien, mais son renvoi en commission a été décidé.

M. Hyest, alors président de la commission des lois et rapporteur du texte, a dit qu’il n’accepterait pas que cette situation de carence, ou de latence, subsistât trop longtemps.

Le Gouvernement a ensuite déposé un projet de loi. Cependant, il nous a encore fallu attendre avant que ce projet de loi ne fût inscrit à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale.

Nous nous sommes dit qu’il fallait être positifs. Puisque nous en avons la possibilité, nous avons décidé d’inscrire à nouveau la proposition de loi de François Patriat et Robert Badinter à l’ordre du jour du Sénat, afin qu’elle puisse être adoptée par notre assemblée, puis examinée par l’Assemblée nationale.

Je devine les arguments qui ne manqueront pas d’être utilisés. Autant en faire justice tout de suite !

Je commencerai par l’argument selon lequel il serait inopportun…

. … de discuter d’une proposition de loi dès lors qu’il existe un projet de loi traitant du même sujet.

Cet argument ne tient pas ; chacun le sait. En effet, il suffit de lire la Constitution pour constater qu’aucun de ses articles n’établit de hiérarchie entre les projets et les propositions de loi. Ces deux types de textes sont également respectables et sources du droit.

Par conséquent, lorsqu’il existe un projet de loi et une proposition de loi traitant du même sujet, rien n’impose que l’on examine d'abord le projet de loi.

Qui plus est, en l’espèce, la proposition de loi est largement antérieure au projet de loi.

En inscrivant cette proposition de loi à l’ordre du jour, monsieur le garde des sceaux – je répète ce que j’ai dit l’autre jour à M. Ollier –, nous ne faisons qu’aller dans le sens de l’application de la Constitution. Je pense que le Gouvernement ne pourra que saluer notre volonté de lui faciliter la tâche, en quelque sorte.

En résumé, rien ne justifie qu’on nous dise que nous ne pouvons pas examiner une proposition de loi au motif qu’il existe un projet de loi abordant le même sujet. Comme nous sommes tous d'accord là-dessus, me semble-t-il, certains développements non seulement inopportuns, mais infondés en droit, nous seront épargnés.

Venons-en maintenant à la proposition de loi qui nous occupe.

Il est permis, je le répète, de critiquer l’article 68, mais, puisqu’il existe, il faut l’appliquer. Nous avons décidé, monsieur le garde des sceaux – vous voyez à quel point nous sommes positifs –, de profiter de l’existence d’un projet de loi pour améliorer encore la proposition de loi de François Patriat et Robert Badinter, qui était pourtant déjà bonne, et même très bonne.

Si nous n’avions pas pris en compte les suggestions utiles que comporte le projet de loi, vous l’auriez regretté, monsieur le garde des sceaux. Vous le voyez, nous œuvrons au bien commun.

L’article 68 prévoit une procédure de destitution du Président de la République en « cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat ». Cette procédure est conduite par la Haute Cour.

Une première question se pose, celle des modalités de saisine de la Haute Cour.

La proposition de loi de François Patriat et Robert Badinter prévoyait que la saisine fût ouverte à soixante députés ou soixante sénateurs. Le projet du Gouvernement prévoit que l’initiative d’un dixième des députés ou des sénateurs serait suffisante.

Nous avons décidé de reprendre à notre compte le texte du Gouvernement, car il est patent – vous serez d'accord, monsieur le garde des sceaux – que ce dernier protège davantage les droits du Parlement que la proposition de loi que nous avions rédigée initialement.

En second lieu, il est question, dans le projet du Gouvernement, d’un filtre des saisines par les commissions des lois de l’Assemblée nationale et du Sénat, qui devraient juger de leur caractère « sérieux ».

Nous avons estimé qu’il ne s’agissait pas d’une bonne voie. En effet, si le nombre requis de parlementaires opère la saisine pour sanctionner un acte très grave du Président de la République – il s’agit de la destitution de ce dernier, je le rappelle –, le caractère sérieux de la saisine nous semble évident. De toute façon, c’est à la Haute Cour qu’il reviendra de statuer in fine .

Aussi n’avons-nous pas suivi ce chemin. Du reste, j’ai quelques raisons de penser que nos collègues députés feront peut-être une analyse similaire… Je suppose que vous pensez la même chose, monsieur le garde des sceaux ; nous avons les mêmes sources.

S'agissant des délais – quinze ou treize jours – de transmission de la saisine d’une assemblée à l’autre, nous avons repris les dispositions du projet de loi.

Pour ce qui est du bureau de la Haute Cour, nous nous sommes également inspirés du projet de loi, en prévoyant une parité totale entre l’Assemblée nationale et le Sénat.

Vous le voyez, nous avons repris ce qui, dans le projet du Gouvernement, nous paraissait aller dans le bon sens.

Concernant la commission instituée en cas de saisine de la Haute Cour, qui jouera un rôle essentiel puisqu’elle procédera en quelque sorte à l’instruction de la saisine, nous avons modifié le texte, pourtant déjà très positif, de François Patriat et Robert Badinter.

En effet, ce texte prévoyait, comme celui du Gouvernement, que cette commission fût composée des vice-présidents des deux assemblées du Parlement. Nous n’avons pas très bien compris pourquoi il faudrait que les membres de la commission soient vice-présidents de l'Assemblée nationale ou du Sénat !

Par conséquent, nous avons proposé, à l’issue de longs débats, que la commission soit distincte du bureau de la Haute Cour et que ses vingt membres soient désignés, dans chaque assemblée, selon la représentation proportionnelle au plus fort reste, dans le respect du pluralisme des groupes. Nous avons pesé chaque mot, afin que cette commission soit totalement indépendante, parfaitement représentative du pluralisme des deux assemblées et de leur parité.

Demeure la question de savoir si le chef de l'État peut être amené à s’exprimer devant la commission, puis devant la Haute Cour.

La position de la commission des lois est la suivante.

Nous pensons que la commission doit pouvoir demander au chef de l'État de venir s’exprimer. Bien entendu, elle ne doit pas pouvoir le contraindre à le faire, car ce serait contraire aux devoirs de sa charge comme à notre conception de la fonction de chef de l'État et à son statut. En revanche, il nous paraît légitime qu’elle puisse demander à l’entendre. Il nous paraît également légitime que le chef de l'État puisse lui-même demander à être entendu.

Il en va de même pour la Haute Cour.

Le chef de l'État peut avoir un conseil. Nous estimons que ce conseil doit pouvoir s’exprimer aussi bien devant la commission que devant la Haute Cour.

Nous considérons en revanche qu’il ne serait pas judicieux qu’il puisse s’exprimer à la place du chef de l'État, mais il peut le faire en sa présence, si toutefois le chef de l'État souhaite venir, ce que, selon notre texte, il peut très bien ne pas faire.

Tels sont les principaux points du texte dont nous allons discuter tout à l’heure.

Mes chers collègues, j’espère vous avoir convaincus et, si tel n’est pas le cas, j’aimerais connaître vos arguments ! (Murmures amusés sur les travées de l’UMP.)

Je rappelle ceux qui, à nos yeux, justifient la discussion de cette proposition de loi.

Premièrement, il n’y a pas de hiérarchie entre proposition de loi et projet de loi. On ne peut donc pas légitimement dire qu’il n’y a pas lieu de débattre de la présente proposition de loi organique, d’autant que celle-ci a déjà été débattue voilà quelque temps ; elle a fait alors l’objet d’un renvoi en commission et revient aujourd'hui tout à fait normalement devant vous.

Deuxièmement, le texte que nous vous proposons retient l’essentiel de la proposition de loi initiale tout en l’enrichissant des apports qui nous semblent positifs du projet de loi. Quelles raisons pourraient donc justifier que vous ne la votiez pas ?

Quelles raisons y aurait-il de ne pas profiter de l’occasion qui nous est ainsi donnée de régler, la navette aidant, le plus vite possible cette question ? Ce serait le moyen de mettre fin à la situation bizarre et singulière dont parlait à l’instant François Patriat, situation dans laquelle nous aurions vécu un mandat présidentiel entier sans qu’aucunement la question de la responsabilité juridictionnelle du chef de l'État eût été posée non plus que sa mise en œuvre – indépendamment, évidemment, de toute application éventuelle ou hypothétique d’une procédure dont, clairement, nous espérons tous qu’elle ne s’appliquera jamais.

Si le Constituant a prévu qu’il fallait que cette procédure existât, il nous revient, à nous législateurs, de voter la loi organique.

Je terminerai mon intervention en répétant une fois encore que, comme nous l’avons fait, par exemple lors de l’examen de la réforme territoriale,…

. … nous entendons proposer des mesures simples et pratiques pour répondre aux problèmes concrets qui se posent, comme nous l’avons fait d’ailleurs dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale tout récemment pour promouvoir une plus grande justice sociale dans ce pays.

S’agissant du droit, en l’espèce du statut juridictionnel du chef de l'État, nous avons la même volonté d’avancer concrètement.

Mes chers collègues, j’espère donc, non seulement que la présente proposition de loi organique sera votée, mais aussi qu’elle connaîtra une suite, car il serait tout de même bizarre que, pour des raisons de susceptibilité (Protestations sur les travées de l’UMP), l’on prolonge encore et toujours une attente qui n’a que trop duré – cinq ans déjà…– alors que nous vous donnons l’occasion ce soir de commencer à donner un début d’application au nouvel article 68 de notre Constitution.

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