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Simplification des relations entre l'administration et les citoyens : l'intervention d'Alain Richard

Thématique : Services publics/transports/energie

Date : 16 juillet 2013

Type de contenu : Intervention

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, je me place bien entendu dans la droite ligne des propos tenus par M. le rapporteur, avec lequel je suis en complet accord.

Au nom du groupe auquel j’appartiens, je me concentrerai principalement sur la composante de codification, donc le texte d’habilitation que vous nous présentez, madame la ministre.

Cette démarche est en cohérence avec l’objectif de simplification qui a été fixé par le Président de la République, en réponse à une attente très profonde des différents partenaires de la société française. En effet, la perte de lisibilité de nombre de règles inspirant ou encadrant le travail de l’État crée aujourd’hui une situation de tension, voire de méfiance ou d’hostilité à l’égard de la puissance publique.

Hugues Portelli l’a très bien dit, la codification dont nous parlons aujourd’hui se fixe un objectif limité, mais non moins ambitieux. Ceux qui ont eu à se frotter à cet exercice apprécient que la délimitation, la fixation des bordures extérieures constitue un sujet des plus vertigineux. Évidemment, quand on part du cœur des missions de l’État, un tel travail peut conduire très loin. Le choix qui a été opéré, et que M. le rapporteur a parfaitement décrit, est indiscutablement le bon : c’est celui qui est cohérent avec la démarche de simplification.

Par mon témoignage personnel, je souligne simplement que c’est un processus intellectuellement très exigeant. En effet, il force à essayer de reconstituer une cohérence, celle du législateur dans sa continuité, à partir de textes épars, souvent adoptés sous l’empire de circonstances puis modifiés ou ajustés à de multiples reprises. C’est donc une des tâches les plus ardues, au cours desquelles on observe le mieux ce que les familiers de ce domaine nomment « la fabrique de la loi ».

À ce titre, et l’occasion de le faire n’est pas si fréquente dans cet hémicycle, je rends hommage à tous ceux qui constituent le noyau humain de la fabrication de la législation et de la réglementation du pays, autour, bien sûr, du Secrétariat général du Gouvernement. Mais je souligne aussi l’apport extrêmement utile de nombreux services ministériels, qui délèguent souvent un ou plusieurs agents de haute qualité pour concourir à ce travail de préparation.

Madame la ministre, j’en profite pour formuler une remarque que vous pourrez peut-être garder à l’esprit : sur la base des évolutions historiques, notamment celles qu’ont connues les découpages de départements ministériels, on peut dresser un petit guide des niveaux d’aptitude et des potentiels des différents services juridiques des ministères, en leur attribuant des étoiles.

C’est vrai aussi bien pour le Gouvernement autorité réglementaire que pour le législateur : quand on a affaire à un ministère réellement démuni à cet égard, qui ne dispose plus du potentiel humain pour élaborer ses propres textes, la situation se révèle préoccupante.

Je le répète, l’ensemble des agents publics qui participent à la fabrication de la loi font preuve d’un très grand dévouement, et leur travail est extrêmement utile. Leur rôle est d’autant plus constructif qu’ils assument souvent ces tâches en plus d’autres attributions, au sein de la commission de codification.

J’ai eu l’agrément de participer à cette instance dès sa création, il y a trente-cinq ans – il s’agissait d’une conséquence de la loi de 1978, à laquelle nous tenions particulièrement. Par la suite, j’ai pris part à ses travaux à plusieurs reprises, et je peux dire que la commission de codification est une véritable référence. Je l’ai d’ailleurs observé, chaque fois que j’ai pu en être témoin : le travail de révision opéré par le Conseil d’État en fin de parcours démontre que la codification préalablement accomplie a été parfaitement bien menée. Je n’aurai donc qu’un petit message à adresser à Mme la ministre : face à la pénurie d’effectifs, et compte tenu des efforts de répartition qu’il faut consentir, veillons à préserver les moyens humains de cette fabrique de la loi.

Le présent texte vise naturellement l’unification de notre droit, à partir de composantes qui n’ont pas forcément atteint complètement la cohérence. L’expérience a montré que, lorsque ce travail a été mené, c’est-à-dire lorsqu’on a réussi à recenser l’ensemble des textes visés, se font jour des différences historiques dont plus personne ne retrouve la justification.

Dans le cas des rapports administration-public, des écarts subsistent pour ce qui concerne les procédures d’examen des dossiers et de préparation de décisions qui s’appliquent dans les différents départements ministériels. Le travail de codification permettra d’expliquer ces différences ou, mieux encore, de les surmonter.

Dans la matière très particulière dont nous parlons, à savoir les procédures administratives abordées dans leur lien au public, par l’issue qu’elles apportent à la société dans son ensemble, la jurisprudence administrative joue un rôle essentiel. J’imagine que cette évolution ne se fera pas sans quelques réticences – c’est ce que j’ai encore entendu il y a quelques semaines, au sein de la commission de codification. Malgré tout, il faut dépasser le petit sens particulier de la propriété que peuvent encore éprouver quelques membres du Conseil d’État, pour que cette jurisprudence soit transférée dans des règles de droit positif. C’est ce travail qui a été mené, il y a quinze ans, pour créer le code de justice administrative, et dieu sait si ce document a rendu service !

Au sujet du périmètre et du champ d’application, Hugues Portelli a dit ce qu’il fallait dire. Toutefois, pour parler d’expérience, et en gardant à l’esprit la modestie qu’imposent ces travaux, je ne suis pas certain qu’il soit raisonnable de chercher à conclure de manière formelle au moment de la loi d’habilitation sur ce que sera le champ d’application final. En effet, ce dernier résultera également du travail de codification et de sa logique.

L’application de l’article 38 de la Constitution a déjà connu un net progrès, qui a abouti à un véritable système de validation a posteriori des codifications par ordonnance. Le projet de loi de ratification peut fournir l’occasion de compléter ou d’adapter des éléments du champ d’application qui ont émergé lors du travail de codification.

À cet égard, madame la ministre, – du fait, là aussi, des épisodes auxquels j’ai pu prendre part – je souhaiterais vous faire une suggestion, ainsi qu’aux services qui travaillent sur ce projet. Il me semble utile, notamment lorsqu’on travaille à droit non constant – ce qui est évident souhaitable en la matière –, qu’au moins un rendez-vous intermédiaire soit organisé entre les codificateurs et les commissions.

Les commissions des lois de l’Assemblée nationale et du Sénat voient de temps à autre arriver une ordonnance comptant bien souvent quelques dizaines voire, plus logiquement, quelques centaines d’articles, et constituant un produit fini. Or, au début du processus, elles n’avaient eu à débattre que d’un projet de loi d’habilitation présentant un caractère abstrait, ne permettant pas forcément d’entrevoir tous les sujets sur lesquels des options allaient être prises. C’est un réflexe que j’ai eu lorsque nous débattions de ce projet précis en commission de codification : je me suis permis de dire à mes collègues de cette instance que, sur ce sujet, mieux valait revenir auprès des deux commissions des lois à mi-parcours, notamment lorsque le plan est adopté et qu’a été défini le corpus global des textes destinés à être incorporés.

Cette procédure permettrait de prévenir toute méfiance, toute vigilance quelque peu négative que le Parlement manifeste nécessairement lorsqu’il voit revenir un texte totalement achevé. Nous, parlementaires, nous posons toujours cette question : le pouvoir réglementaire qui a préparé cette ordonnance a-t-il totalement respecté nos objectifs initiaux ?

J’ajouterai un mot sur la notion de « public ». Certes, ce terme est tout à fait inhabituel sur un tel sujet. Toutefois, si l’on se lance dans le débat – ce que nous avons fait au sein de la commission de la codification, je suis heureux d’en rendre compte au Sénat – on examine les autres solutions possibles, par exemple « les citoyens » ou « les usagers ». À l’issue de cette réflexion, il nous est apparu que le terme « public », nonobstant son abstraction et son caractère peu défini, était, en tout cas pour l’intitulé du code, la meilleure réponse. Ce qui a emporté ma conviction, c’est que ces dispositions concerneront largement les entreprises, au-delà des particuliers.

Comme pour certains textes passés, dont M. Hugues Portelli était également le rapporteur, mieux vaut adopter la définition la plus large, même si elle est imprécise, des destinataires de ce code.

Parallèlement, l’achèvement du code de l’expropriation sera une bonne nouvelle, lorsque nous le verrons réellement, très bientôt, je l’espère. D’autres urgences s’y ajoutent : je songe notamment au code électoral, qui est dans un état déplorable, mais au sujet duquel le travail est assez bien avancé, si je ne m’abuse.

J’émets en outre un message dont l’audace sera perçue par quelques personnes dans cet hémicycle : le contraire de l’urgence, c’est l’état du code général des impôts. Ce code est désormais dans un tel état que plus personne n’ose envisager sa recodification (M. Jean-Jacques Hyest opine.), excepté quelques fiscalistes endurcis,…

… et encore faut-il plusieurs années pour parvenir à ce niveau de maîtrise.

Ce document, qui est tout de même vital pour la société et l’économie françaises, n’est absolument plus maniable.

Madame la ministre, malgré la difficulté de l’exercice, je me permets de vous suggérer d’insister auprès de vos collègues et voisins de Bercy pour que ce travail soit sérieusement entrepris. Il n’est en effet plus possible de continuer ainsi.

Autre message « personnel », nous avons manqué de peu l’adoption, au cours de cette session extraordinaire, de la proposition de loi de M. Sueur et Mme Gourault pour la révision du système d’évaluation des normes. Les services du Premier ministre nous ont pourtant confirmé que le résultat auquel nous avons abouti leur convenait parfaitement.

C’est la conséquence regrettable de la surcharge de travail des deux commissions des lois, notamment de celle de l’Assemblée nationale. Je ne doute pas que, comme nous, Mme la ministre sera d’avis d’insister auprès de nos collègues et amis députés pour que nous achevions l’examen de ce texte. Il faut que nous puissions disposer d’un véritable outil partenarial entre le monde des élus locaux et celui de l’administration centrale, notamment avec les services du Premier ministre, pour mieux contrôler et mieux maîtriser la production normative à venir.

Je conclurai en rendant hommage au travail déjà accompli pour la préparation de ce texte d’habilitation, et en saluant l’atmosphère de convergence entre le Gouvernement et l’ensemble des groupes de notre assemblée. C’est là, à mon sens, de bon augure pour la réussite de cette entreprise.

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