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Pour une énergie sobre : intervention de Daniel Raoul

Thématique : Environnement/Aménagement des territoires
Services publics/transports/energie

Date : 14 février 2013

Type de contenu : Intervention

M. Daniel Raoul,  rapporteur.

Pas encore ! (Sourires.) Ce texte, comme nous le verrons, a beaucoup évolué au cours de la nouvelle lecture. Je souhaite saluer le travail des députés et de leur rapporteur, ainsi que, madame la ministre, l’implication du Gouvernement, qui ont permis d’améliorer le texte en prenant en compte certaines préconisations que nous avions faites en première lecture.

La commission des affaires économiques, tout en notant les évolutions intervenues, a jugé celles-ci insuffisantes et a de nouveau rejeté l’ensemble du texte lors de sa réunion du mercredi 6 février. Elle avait d’ailleurs adopté un certain nombre d’articles, mais rejeté l’article 1er .

C’est donc du texte adopté par l’Assemblée nationale le 17 janvier dernier que nous allons débattre et non du texte de la commission, comme le prévoit la Constitution. C’est également ce texte, et non celui qui aurait pu être éventuellement adopté par le Sénat, qui sera transmis à l’Assemblée nationale pour une lecture définitive.

Je souhaite toutefois rappeler que la procédure de la lecture définitive ne signifie pas que le Sénat reste impuissant face au texte de l’Assemblée nationale. Bien au contraire, il est le dernier lieu où l’on peut encore faire évoluer les choses : l’Assemblée nationale, conformément à l’article 45 de la Constitution, aura la possibilité, en lecture définitive, de retenir des amendements adoptés par le Sénat, mais pas d’en adopter de nouveaux. C’est vrai pour les députés comme pour le Gouvernement.

C’est donc devant notre assemblée, aujourd’hui, que peuvent être apportées les ultimes améliorations au texte, que les députés seront libres de conserver ou non. Toutefois, si le Sénat rejette le texte final, aucune modification ne pourra plus être apportée. Autrement dit, l’Assemblée nationale reprendra son texte et l’adoptera tel quel l’avait adopté en nouvelle lecture.

À moins qu’elle ne décide, hypothèse fort improbable, de le rejeter entièrement.

Vos désirs, monsieur Poniatowski, ne seront pas forcément réalisés.

Rappelons par ailleurs que la procédure de l’entonnoir est particulièrement stricte en nouvelle lecture : conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, les seuls amendements susceptibles d’être adoptés à ce stade de la procédure, je le répète, doivent être en relation directe avec une disposition du texte en discussion ou consister en de simples coordinations juridiques.

Ce matin, en commission, j’ai eu la faiblesse de vous laisser présenter un amendement qui aurait dû être déclaré irrecevable selon la théorie de la seringue, monsieur Lenoir. En effet, celle-ci est plus contraignante que la règle de l’entonnoir.

En tout cas, je pourrais résumer l’esprit de ce texte en disant qu’il s’inscrit dans la redéfinition des objectifs de la politique énergétique, sans pour autant présumer des conclusions du débat national qui aura lieu sur la transition énergétique, dont les ateliers sont en cours. Certains affirment que les mesures proposées auraient dû attendre la fin de ce débat, mais pourquoi attendre pour étendre les tarifs sociaux ou pour relancer le secteur éolien ?

Quant au bonus-malus, il s’inscrit dans la politique d’économies d’énergie, qui fait aujourd’hui consensus malgré les arrière-pensées des uns ou des autres. Nous savons en effet que nous ne pourrons pas continuer indéfiniment à épuiser chaque année un peu plus les sources d’énergie dont nous disposons. Nous devons donc considérer les économies d’énergie comme une ressource en soi, autrement dit comme un gisement qu’il s’agit d’exploiter partout où il se trouve.

Le défi le plus important aujourd’hui réside sans aucun doute dans le secteur du bâtiment et tout particulièrement dans le logement. Celui-ci représente 32,2 % de la consommation finale énergétique dans notre pays, et c’est là que se trouve le gisement d’économies d’énergie le plus important. À cet égard, mes chers collègues, je vous renvoie aux deux derniers rapports du Conseil économique, social et environnemental sur le sujet, qui accordent la priorité à la performance énergétique des bâtiments.

Nous devons donc commencer par le logement pour conduire sans attendre une politique de maîtrise de la consommation d’énergie très ambitieuse, comme s’y est engagé le Président de la République. En effet, les techniques sont maîtrisées et le stock de bâtiments à traiter est considérable : 75 % du parc des logements qui seront encore utilisés en 2050 sont déjà construits.

Un effort important doit cependant porter sur la formation professionnelle et le diagnostic de performance énergétique, le DPE, sur lequel a enquêté l’association UFC-Que Choisir. Je suis sûr que nous en reparlerons, en particulier lors de la table ronde du 27 février prochain. Celle-ci réunira ces frères ennemis, si j’ose dire, que sont la Confédération de l’artisanat et des petites entreprises du bâtiment, la CAPEB, et la Fédération française du bâtiment, la FFB. Ces deux organismes ont des positions quelque peu divergentes... (Sourires.) En tout cas, nous souhaitons les entendre.

L’enjeu est tout autant social qu’environnemental : consommer moins, c’est aussi « habiter mieux » – je vous sais sensible à cette expression, monsieur Merceron – et dépenser moins. La présente proposition de loi contribue à la définition de cette politique en créant, à l’article 6, le service public de la performance énergétique de l’habitat.

C’est aussi dans ce cadre que s’inscrit la mesure emblématique de la proposition de loi : le fameux bonus-malus sur les consommations domestiques d’énergies de réseau, mis en œuvre par l’article 1er . C’est une version profondément transformée, et améliorée, de ce dispositif qu’il nous revient aujourd'hui d’analyser. Mme la ministre a rappelé les différentes évolutions de ce texte, en particulier sur le traitement des fichiers. Je n’y reviens pas.

Je rappellerai en quelques mots le fond de ce texte. Trois tranches de consommation sont définies pour la consommation d’électricité, de gaz et de chaleur en réseau. Les limites dépendent du nombre d’occupants du logement, du mode de chauffage et de la localisation géographique. Un bonus est appliqué sur la partie de la consommation comprise dans la première tranche, un malus modéré sur la partie de la consommation comprise dans la deuxième tranche et un malus plus important dans la troisième tranche. Le malus est minoré par arrêté, vous l’avez rappelé, madame la ministre, pour les personnes bénéficiant des tarifs sociaux.

Un mécanisme particulier est mis en place dans les immeubles collectifs avec chauffage commun. Il prévoit en particulier l’installation, d’ici au 1er  janvier 2015, de dispositifs permettant de compter l’énergie de chauffage consommée dans chaque logement, ce qui suppose la mise en place de compteurs individuels.

Or ces compteurs, déjà prévus dans une loi datant de 1974, n’ont jamais été opérationnels. Il faudra pourtant mesurer en 2015 les consommations qui serviront au calcul des premiers bonus versés et des premiers malus collectés en 2016.

La collecte des données personnelles sera organisée par un organisme désigné à cet effet.

Enfin, le montant total des bonus versés devra être équilibré par le montant total des malus collectés, de sorte que le dispositif soit autofinancé et finance aussi la collecte des données, comme l’a rappelé tout à l’heure Mme la ministre. Un compte sera ouvert à cet effet auprès de la Caisse des dépôts et consignations.

S’il reprend l’esprit du dispositif déjà adopté par l’Assemblée nationale en première lecture, le bonus-malus, tel qu’il a été réécrit en nouvelle lecture par les députés, apporte certaines réponses aux reproches qui lui avaient été adressés : le croisement des données des fournisseurs avec celles de l’administration fiscale a été abandonné ; les critères de calcul des volumes de base ont été quelque peu simplifiés ; le dispositif relatif aux relations entre locataires et propriétaires a été retiré ; un délai plus réaliste de mise en œuvre est défini, puisque les premiers bonus et malus seront appliqués en 2016 sur la consommation de 2015. La précision que vous avez apportée concernant les dates est importante, madame la ministre.

Certains principes proposés par notre rapporteur en première lecture ont été repris par les députés. Malgré cela, la commission des affaires économiques a considéré que le mécanisme demeurait trop complexe et qu’il était porteur d’injustices pour certaines catégories de consommateurs, notamment les ménages à faibles revenus ou les personnes âgées. C’est pourquoi elle a rejeté l’article 1er  lors de sa réunion du 6 février dernier.

Avant ce rejet, la commission avait adopté certains amendements que j’avais déposés, en remplacement de Roland Courteau, conscient de la nécessité d’améliorer encore le texte.

J’avais notamment proposé, en reprenant une idée déjà avancée en première lecture, que les sommes dégagées par le malus soient entièrement consacrées à la politique d’amélioration de la performance énergétique des logements, en visant en priorité les habitations occupées par des ménages à faibles revenus, lesquels vivent souvent dans des passoires thermiques. L’Agence nationale de l’habitat, l’ANAH, les services sociaux, l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie, l’ADEME, aideraient à identifier les logements ayant véritablement besoin d’un coup de pouce pour leur rénovation.

Le Conseil économique, social et environnemental préconisait de dégager en priorité des recettes pour ce type d’opération. Compte tenu des contraintes budgétaires que connaît notre pays, lesquelles ont été rappelées par le Premier président de la Cour des comptes tout à l’heure, l’affectation du produit du malus à cette priorité me paraît la solution la plus simple et la plus juste.

La commission a également adopté un autre amendement tendant à réduire considérablement le champ du mécanisme de collecte des données. Il tend à supprimer le bonus de la première tranche – désolé, madame la ministre ! – et le malus de la deuxième tranche, de sorte que des formulaires ne seraient envoyés qu’à 25 % des abonnés.

Le deuxième axe majeur de ce texte est la justice sociale. Il faut prendre en compte les plus précaires.

Tout d’abord, l’article 1er  A fait de la lutte contre la précarité énergétique l’un des grands objectifs de la politique énergétique.

Ensuite, l’article 3 étend le champ des bénéficiaires du tarif de première nécessité pour l’électricité afin d’y intégrer les 4 millions de ménages concernés par la précarité énergétique.

Le médiateur national de l’énergie lance des signaux d’alerte : 19 % des dossiers traités en 2012 concernent des consommateurs en difficulté de paiement, contre 15 % en 2011. Plus inquiétant encore : 42 % des foyers en France ont restreint leur chauffage par crainte d’avoir à régler des factures trop élevées. Nous le savons, dans nos territoires, les centres communaux d’action sociale constatent aujourd’hui que les difficultés quotidiennes liées au paiement du loyer ou des factures d’énergie sont devenues le premier élément déclencheur des nouvelles demandes d’aides qui leur sont adressées.

Madame la ministre, vous avez pris les mesures réglementaires qui s’imposaient : grâce à l’arrêté du 21 décembre 2012, les tarifs sociaux de l’électricité et du gaz bénéficient désormais aux ménages ayant droit à l’aide au paiement d’une assurance complémentaire de santé, soit 400 000 foyers supplémentaires.

Comme vous l’avez souligné, il est nécessaire d’aller plus loin, par voie législative. Tel est l’objet de l’article 3. En effet, le passage par la loi est nécessaire, quoi qu’en pensent certains, afin de porter à 4 millions de ménages le nombre de bénéficiaires effectifs des tarifs sociaux.

Enfin, l’article 8 interdit aux fournisseurs de couper l’approvisionnement en énergie pendant les mois d’hiver. Les députés ont complété fort logiquement cette mesure par une interdiction de résilier l’abonnement.

Cette trêve hivernale permettra d’éviter de nombreux drames. On sait très bien en effet que les accidents de la vie sont de plus en plus nombreux. Il ne suffit pas que la trêve s’applique aux bénéficiaires des tarifs sociaux, d’une part, parce qu’on peut se situer juste au-delà des limites de revenus permettant de bénéficier desdits tarifs et avoir des difficultés temporaires pour payer sa facture d’énergie ; d’autre part, parce que l’énergie est aujourd’hui un bien essentiel, qui justifie des mesures de protection particulières.

Par ailleurs, si certains opérateurs ne respectaient pas cette loi, EDF serait l’opérateur de dernier recours, comme ses responsables nous l’ont eux-mêmes confirmé lors de leur audition. Si un opérateur – je ne citerai pas de nom – résiliait un contrat la veille du début de la trêve hivernale, EDF prendrait cet abonné en charge, quelle que soit sa dette éventuelle vis-à-vis de l’opérateur antérieur. EDF a pris un engagement très ferme à cet égard, lequel m’a d’ailleurs surpris.

Certes, monsieur Lenoir, mais nous pourrions discuter longuement de la façon dont certains opérateurs appliquent la loi, avec plus ou moins de bonne foi…

Le texte prévoit également certaines mesures d’accompagnement. Ainsi la composition du collège de la Commission de régulation de l’énergie a-t-elle été de nouveau revue. La proposition formulée par l’Assemblée nationale permettra de mieux harmoniser les qualifications demandées aux membres du collège avec les priorités de la nouvelle politique de l’énergie.

À cet égard, je vous proposerai un amendement de coordination avec une jurisprudence récente du Conseil constitutionnel, dont les députés n’avaient pas connaissance lors du vote du texte puisqu’elle date du 13 décembre 2012. Il vise à supprimer l’audition des membres de la CRE avant leur nomination par les commissions permanentes compétentes. L’audition du président de la CRE, prévue par l’article 13 de la Constitution, est en revanche maintenue.

Enfin, la présente proposition de loi favorise l’effacement à l’article 7 bis  : en donnant une valeur économique à un comportement responsable de consommation d’énergie, elle pousse les acteurs du marché de l’énergie à éviter, lorsque c’est possible, la course à l’installation de nouvelles unités qui ne seront utilisées que quelques heures par an, autrement dit aux heures de pointe et dans les périodes de grand froid. C’est un dispositif novateur et ambitieux dont se dote notre pays.

J’en viens à présent à l’éolien.

L’article 12 bis  prévoit la suppression des zones de développement de l’éolien, les ZDE. En effet, ces zones sont complexes et coûteuses à élaborer, ce qui les rend juridiquement fragiles – certains d’ailleurs en abusent –, et elles sont redondantes avec d’autres procédures. Les intérêts locaux et l’avis des communes sont en effet pleinement pris en compte aussi bien dans la procédure d’autorisation au titre des installations classées pour la protection de l’environnement, les ICPE, que dans les décisions d’urbanisme.

Je rappelle d’ailleurs que, d’une manière générale, les conditions de participation du public ont été récemment améliorées de manière notable pour les projets ayant un impact sur l’environnement, en particulier les projets éoliens : une réforme des enquêtes publiques est entrée en vigueur le 1er  juin 2012, et la loi du 27 décembre 2012 a permis une mise en œuvre effective du principe de participation du public prévu par la Charte de l’environnement.

À l’article 12 bis , les députés ont retenu, sur la proposition du Gouvernement, une disposition que nous avions proposée ici en première lecture : l’autorisation ICPE devra tenir compte du schéma régional éolien.

L’article 12 ter  permet de faciliter le raccordement au réseau électrique des éoliennes offshore . La commission a d’ailleurs approuvé ce matin des amendements visant à compléter ce dispositif. J’ai moi-même déposé un amendement tendant à étendre les raccordements à l’échelon européen ; je pense essentiellement aux interconnexions avec l’Espagne ou l’Allemagne. Cela nous évitera peut-être la construction de certaines centrales.

L’article 15 supprime la règle dite « des cinq mâts ». Instaurée par la loi Grenelle II, cette règle prévoit que l’obligation d’achat ne peut être accordée qu’à des unités de production constituées d’au moins cinq aérogénérateurs. Cette mesure s’étant révélé une source de blocage considérable, elle doit être aménagée.

Faut-il la supprimer complètement ? La commission a adopté la semaine dernière l’article 15 afin de pouvoir revenir sur cette question en séance plénière. À cet égard, je vous présenterai, avec le soutien de la commission, qui l’a approuvé ce matin, un amendement visant à revenir au texte adopté ici à l’unanimité dans le cadre de la loi Grenelle, à savoir l’instauration d’une règle mixte : soit trois mâts, soit une puissance minimale de 6 mégawatts. Il pourra être procédé à une extension d’un parc existant mât par mât. Autrement dit, la règle des trois mâts ne s’applique pas pour les parcs existants et une extension à l’unité est possible.

Je rappelle enfin que la limitation à trois mâts a déjà été proposée plusieurs fois au Sénat, notamment par le rapporteur de la loi Grenelle II, M. Bruno Sido, et par notre collège Roland Courteau, dans sa proposition de loi du 5 juillet 2012 relative au développement de la production d’énergie éolienne terrestre.

Enfin, le texte comporte deux articles consacrés à la tarification de l’eau, qui seront présentés par notre collègue Michel Teston, rapporteur pour avis au nom de la commission du développement durable, à laquelle les articles 13 et 14 ont été délégués sur le fond.

Voilà donc, mes chers collègues, les principaux éléments du texte sur lequel notre assemblée est appelée, à présent, à se prononcer.

En complément des quelques explications relatives à la procédure législative propre à la nouvelle lecture que j’ai déjà apportées, je tiens à rappeler quelques points, afin que les choses soient parfaitement claires.

Nous discutons sur la base du texte voté en nouvelle lecture par l’Assemblée nationale, en suivant la règle non pas de l’entonnoir, mais de la seringue, comme je l’ai baptisée. En lecture définitive, l’Assemblée nationale pourra reprendre certains amendements votés au Sénat si un texte est adopté par notre assemblée. J’espère donc, mes chers collègues, que nous parviendrons à apporter notre contribution à l’élaboration de la présente proposition de loi.

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