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Traité sur la stabilité : intervention de Alain Richard

Thématique : Budget/fiscalité/finances
Union européenne

Date : 11 octobre 2012

Type de contenu : Actualités

M. Alain Richard :

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, je développerai devant vous quelques réflexions sur les termes et les conséquences du traité qu’il nous est demandé de ratifier.

Ce faisant, je m’adresserai à tous les membres de la Haute Assemblée, dans le respect des convictions de chacun, mais aussi dans le souci de la compréhension des intérêts collectifs qui nous dépassent. Ces termes et conséquences du traité, je crois indispensable de les mettre en relation avec les objectifs et les impératifs de politique budgétaire et financière que nous devons suivre dans notre propre intérêt.

J’interviendrai dans un esprit de dialogue, en échangeant des arguments avec ceux qui expriment des désaccords soit sur le traité, soit sur la politique financière à laquelle je viens de faire allusion.

Ce traité établit une définition de l’objectif recherché d’équilibre financier des pays de la zone euro et organise les procédures par lesquelles les États se garantissent mutuellement qu’ils agissent loyalement pour atteindre ce résultat.

Afin de nous prononcer rationnellement sur cette ratification, nous devons nous interroger sur quatre questions : l’objectif d’équilibre budgétaire partagé est-il justifié ? Sa réalisation est-elle conforme à l’intérêt économique de la France ? Cet objectif vient-il limiter notre souveraineté et notre pouvoir de décision ? Le durcissement de l’obligation d’équilibre par rapport au texte antérieur est-il justifié ?

Première question, l’objectif d’équilibre budgétaire partagé est-il justifié ? Devrions-nous tendre vers un objectif de déséquilibre budgétaire ? Les pays de l’Union européenne progresseraient-ils vers la croissance s’ils poursuivaient, année après année, une politique de lourds déficits publics ? Nous avons au moins deux raisons de répondre par la négative.

La première raison, c’est la réalité de l’endettement cumulatif. Les deux tiers des budgets des États de l’Union sont menacés par l’accumulation des dettes et par l’alourdissement de la charge de leurs emprunts, qui rétrécit leur marge de manœuvre pour l’ensemble des autres objectifs publics.

La seconde raison, c’est que nous avons délibérément choisi d’adopter une monnaie commune, et pas n’importe laquelle : une monnaie internationale équilibrant l’influence du dollar et des devises des grands pays émergents.

Pour créer cette situation, qui a quelques implications économiques et géopolitiques, cette nouvelle monnaie doit être crédible. Si les États qui ont cette monnaie en commun la sapent eux-mêmes par une politique de déficits de plus en plus difficiles à financer,…

… assortis de taux d’intérêts qui étouffent la croissance, la monnaie se dévaluera, le pouvoir d’achat des Européens ainsi que leur confiance mutuelle diminueront, et on aboutira au rétablissement du dialogue entre le dollar, d’un côté, et les monnaies des grands pays émergents, de l’autre.

Les déficits seraient-ils un tremplin pour la croissance ? Toute l’expérience des dernières décennies, dans des États développés et ouverts aux échanges mondiaux, démontre le contraire. C’est le creusement des déficits qui étouffe la croissance, pour des raisons bien connues de tous et malheureusement vérifiées : l’effet d’éviction sur les marchés financiers des emprunts publics de plus en plus importants ; le réflexe d’épargne de précaution dans tous les milieux sociaux, et pas seulement les plus aisés, lorsque la menace résultant de l’incertitude économique augmente.

Au regard de cet objectif d’équilibre budgétaire partagé, que je crois raisonnable, la différence entre ce traité et les précédents – plusieurs orateurs l’ont exprimé de façon tout à fait convaincante – est l’entrée en jeu de la notion de déficits structurels qui évitent la rigidité et permettent de tendre vers un équilibre sain des finances publiques en s’adaptant aux variations entre périodes de forte et de faible croissance.

Sur ce sujet, sans prétendre à l’érudition, il me semble que l’on a tendance, un peu tactiquement, à exagérer les incertitudes autour de cette notion de déficits structurels. L’existence de discussions entre économistes et statisticiens pour analyser la courbe théorique de la croissance potentielle est tout à fait naturelle, mais reconnaissons lucidement que les écarts dont nous parlons sont peut-être de 0,2 % ou 0,3 % de PIB sur une période donnée. Par conséquent, ne nous réfugions pas derrière l’idée selon laquelle le déficit structurel serait une notion incertaine pour penser que nous prenons un engagement vide.

Deuxième question, la réduction des déficits est-elle contraire à l’intérêt du pays ?

Le raisonnement que je viens d’esquisser s’applique très fortement à la France. Nous avons accumulé des déficits croissants depuis dix ans, bien avant le déclenchement de la crise. Cela ne nous a apporté aucune croissance, bien au contraire. Un bilan s’impose : laisser filer les déficits sans traiter les autres problèmes, notamment le premier d’entre eux, celui de la compétitivité extérieure, dont la situation s’est constamment dégradée depuis dix ans, a débouché sur le résultat suivant : la plus faible des croissances que nous ayons connues en trente ans.

La politique engagée par le Président de la République et la nouvelle majorité est une politique de « redressement dans la justice ». Cela signifie clairement ne plus laisser l’accumulation de dettes éliminer toute liberté budgétaire, mais au contraire retrouver des marges de manœuvre pour investir et pour renforcer le service public et la solidarité.

Si cette politique semble perçue par certains comme impopulaire, je considère pour ma part qu’elle est souhaitée par une large majorité de Français, de toutes opinions politiques. Ceux-ci savent intuitivement que la dérive de l’endettement menace leurs intérêts fondamentaux, indépendamment du niveau de leurs revenus et de la catégorie sociale à laquelle ils appartiennent, et comprennent très bien que, depuis des années, des emprunts servent à payer nos enseignants et nos policiers à partir du 15 septembre, nos hôpitaux et nos retraites à partir du 15 novembre. Cette situation a perduré jusqu'au mois de mai dernier ; il faut en sortir !

Ce choix politique lucide est une bien meilleure garantie pour notre évolution économique et sociale qu’une fixation de la démarche au niveau constitutionnel. Il y avait quelque chose de déroutant pour nos partenaires à vouloir transformer en règle constitutionnelle formelle un solde budgétaire englobant non seulement l’État, mais aussi les comptes sociaux et les comptes des collectivités locales. Il était peu lisible – ou trop lisible ! – d’imposer cette exigence constitutionnelle à la toute fin d’une mandature, après avoir pratiqué une politique financière exactement inverse pendant quatre ans et demi.

Mes chers collègues, il n’y a pas de « règle d’or » ; j’aimerais que nous méditions brièvement sur le caractère infantilisant de cette expression. Aucun commandement surnaturel ne peut expliquer le bien-fondé d’une politique financière. Aucune formule juridique unique ne peut définir l’équilibre budgétaire. Le traité nous donne au contraire un cadre, fournit des éléments de mesure et laisse une marge d’appréciation.

Il est temps de se rappeler qu’il existe actuellement, à la fin de l’article 34 de la Constitution telle qu’elle résulte de la réforme de 2008, une expression énonçant un principe sage : « Les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ». Y a-t-il quelque chose à ajouter ? Ceux qui ont réclamé pendant des mois, à une période un peu spécifique, l’introduction de ces notions dans la Constitution auraient peut-être gagné du temps en relisant cette dernière.

Troisième question, ce nouveau traité entraîne-t-il une limitation de souveraineté ?

La réponse se trouve dans l’analyse que je viens de présenter. Si nous voulions accumuler des déficits de 4 % ou 5 % du PIB par an en période de croissance, nous ne pourrions pas le faire. Je ne connais aucune personne ayant le sens des réalités et de la préparation de l’avenir collectif qui souhaiterait s’engager dans une telle voie. Le traité prévoit seulement ce qui ne dépasse pas les marges du souhaitable et du possible pour une majorité politique ou une autre dans notre pays.

Sur le plan des règles, l’analyse est facile. Voilà vingt ans, lors de la conclusion du traité de Maastricht, la France a décidé de contribuer volontairement avec d’autres à la création de cette nouvelle monnaie qui permettait à l’Europe de gagner en force et en stabilité. Repensons-y quand nous avons des débats sur la situation actuelle. Si nous devons procéder à ces réglages difficiles et conflictuels, à chaud malheureusement, c’est parce que nous avons une monnaie unique. Si nous détruisions cette dernière par division ou par indécision, nous retrouverions nos anciennes dévaluations dirigées les unes contre les autres. Quel beau succès ! Ce serait particulièrement périlleux pour une France déficitaire et en perte de compétitivité…

Des mouvements politiques extrêmes demandent le retour au franc ; laissons-les plaider leur cause. Mais tous les autres considèrent qu’il faut prendre les moyens de consolider l’euro plutôt que de le fragiliser.

Dès lors que l’euro est le support des biens de tous, il est logique que nous nous engagions formellement, par traité, à exercer une politique financière assurant sa viabilité. L’engagement de retenues sur les déficits est en vigueur depuis vingt ans, et nous devons le respecter.

Le Conseil constitutionnel a donné son interprétation au regard de la souveraineté : il a rappelé que ce traité s’insère dans une chaîne de traités déjà conclus et dont les obligations sont inscrites dans la Constitution, mais il ne s’appesantit pas sur l’existence de sanctions financières plus précises en cas d’inobservation des États. Ce faisant, il a raison, me semble-t-il, car, de toute façon, un État crédible qui a contracté des engagements par traité se doit de tenir ces derniers. Le fait que ces mêmes engagements soient assortis de sanctions ne constitue pas une nouveauté. C’étaient de toute façon des engagements. Par conséquent, la limitation de souveraineté était déjà acceptée.

J’en viens à ma quatrième et dernière interrogation : que devons-nous penser du durcissement des obligations que ce traité introduit par rapport aux précédents traités ? Est-ce une lubie de juristes « hors sol » ou de monétaristes monomaniaques ?

La seule observation que je veux faire à ce sujet est de pure politique. Dans un grand projet comme la construction européenne, l’interaction entre les États et leurs dirigeants est le premier des supports de la construction. Il est d’autres composantes essentielles, transnationales : la Commission, le Parlement, la Cour de justice de l’Union européenne. Mais elles ont comme partenaires des États ayant mis en commun une grande partie de leur souveraineté et pouvant légitimement l’exercer ensemble.

L’Union européenne n’est pas uniquement intergouvernementale – et heureusement ! –, mais elle n’en a pas moins besoin d’une convergence entre les gouvernements nationaux pour travailler et pour avancer.

Dans ce cadre, je souhaite que nous posions rationnellement cette question : comment la France est-elle perçue et entendue au sein de l’Union ? Qu’entendent nos partenaires, dans ce que nous déclarons et ce que nous proposons ?

Notre démarche financière – je le dirai sobrement – n’inspire pas une confiance sans limite. La France n’est pas une chambre sourde. Tous nos partenaires lisent et entendent nos débats intérieurs, comme nous-mêmes nous nous intéressons aux débats de nos voisins et amis : ainsi, tout le monde sait que, chez nous, la lutte contre les déficits excessifs est très fréquemment critiquée et détournée, tandis que ceux qui s’en réclament se heurtent à un petit problème de passage à l’acte. (M. le ministre délégué sourit.)

Tout le monde comprend que, chez nous, dès lors qu’il est question d’un engagement d’équilibre financier en soutien à la monnaie commune, une grande partie des discussions, dans le monde politique comme dans la sphère intellectuelle, se porte soit sur l’inanité de cet engagement, soit sur des raisonnements tous très créatifs et ingénieux, destinés à contourner habilement ce dernier.

Cette observation sur le spectacle que nous donnons et sur les facteurs de perte de confiance que nous créons nous-mêmes…

… n’a pas un sens économique ; elle a une signification politique, celle de notre participation à l’Europe. Les décisions qui se prennent en commun au sein de l’Union nous engagent, et, si elles nous posent problème, mieux vaut les traiter ex ante , lors du débat avec les autres États, plutôt que de chercher à se dégager ex post des engagements conclus.

Nous ne pourrons jouer un rôle moteur en Europe – mission que nombre de partenaires sont malgré tout prêts à nous confier – que si nous posons, par nos actes, les bases d’une véritable confiance.

Ma chère collègue, vous avez bien compris que cette question n’est pas indifférente à notre dialogue. Il me semble même avoir visé juste !

Nous avons choisi l’euro,…

. … et, progressivement – quoiqu’un peu tard, à mon sens –, nous en mesurons toutes les implications.

Je rappelle que, depuis vingt ans, la France n’a cessé de prêcher en faveur de l’Europe, en défendant l’idée d’un gouvernement économique.

Eh bien, nous sommes en train d’y entrer,…

… et non de la manière la plus agréable.

Quoi qu’il en soit, le gouvernement économique de l’Europe ne peut pas avoir le moindre fondement si les politiques de gestion des déficits divergent massivement entre les États.

Notre monnaie commune présentait des faiblesses sérieuses que nous, politiques, avons tardé à identifier et à traiter. (M. le ministre délégué acquiesce.) Je me sens aussi humble que les autres sur ce sujet : nous avons manqué de vigilance. La crise a braqué le projecteur sur ces trois faiblesses qu’elle nous a contraints de traiter à chaud : premièrement, il n’y avait pas de prêteur en dernier ressort ; deuxièmement, nous n’avions pas de système commun de contrôle et de régulation des établissements financiers ;…

… troisièmement, nous n’avions pas de gestion commune, ou à tout le moins coordonnée, de nos dettes publiques.

Aujourd’hui, ces trois sujets sont débloqués, avec toutes les difficultés qu’implique la résolution de problèmes aussi délicats en situation de crise, avec vingt-sept gouvernements procédant quasiment tous de coalitions et soumis, de surcroît, à la pression démocratique : on ne s’en sort donc que laborieusement.

À cet égard, le Conseil de juin a opéré une avancée, avec l’accord sur l’union bancaire, avec la taxe sur les transactions financières, avec les premiers emprunts communs et avec des outils en faveur de l’investissement et de l’innovation.

Aux critiques qui dénaturent ce paquet « croissance » en le réduisant à presque rien, je réponds que celui-ci représente environ la moitié des crédits que regroupait chaque année le plan Marshall, à la grande époque de la renaissance européenne.

Ce n’est donc pas dérisoire.

Du reste, nul n’a affirmé que cette mesure ne serait mise en œuvre qu’une seule fois en cinq ans. À mes yeux, il est même de l’intérêt de plusieurs États européens – et je sais que le Gouvernement y travaillera – que plusieurs paquets « croissance » succèdent à celui-ci.

Bref, ces problèmes sont débloqués.

La coordination fiscale reste un sujet important : nous n’avons guère avancé dans ce domaine au cours des dernières années, mais le Gouvernement est déterminé à se consacrer à la question.

La querelle formaliste portant sur la réécriture éventuelle de certaines clauses du traité qui, par elles-mêmes, ne sont pas contraires à nos intérêts et à notre souveraineté est secondaire, et nous devrions la surmonter. L’essentiel, c’est que nous assumions notre place en Europe, celle d’un pays qui croit à l’avenir de l’Union européenne et qui y travaille, qui apporte ses propositions et démontre qu’il tient ses positions de manière aussi fiable que ses partenaires les plus fiables : c’est l’intérêt de l’Europe, qui est notre projet commun ; c’est également notre intérêt national.

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