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14 ) Une révision constitutionnelle qui n’a pas atteint ses buts

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 devait rehausser le rôle du Parlement, le doter de pouvoirs nouveaux On en est pour l’instant très loin.

Les lois organiques prises en application de la révision constitutionnelle ont abouti, comme les sénateurs socialistes l’avaient prédit, à un renforcement de l’Exécutif, au caractère trompeur et illusoire des pouvoirs donnés au Parlement.

La première loi organique  (loi du 13 janvier 2009) a mis en œuvre les facilités dont le gouvernement avait besoin : organiser, en cas de cessation de fonctions, le retour des ministres anciennement parlementaires dans leur assemblée d’origine, arrêter la composition de la commission chargée d’émettre un avis public sur le découpage des circonscriptions pour l’élection des députés (sans aucune garantie de pluralisme), autoriser le gouvernement à procéder par voie d’ordonnance à ce découpage, dont le caractère injuste et partisan a été par la suite dénoncé (loi du 23 février 2010).

La seconde loi organique  (loi du 15 avril 2009) relative au fonctionnement même du Parlement a vu l’instauration du temps global dans le débat parlementaire. La révision constitutionnelle censée augmenter les droits du parlementaire a abouti de fait à priver celui-ci de la plénitude du droit d’amendement.

La loi organique du 10 décembre 2009 relative à l’application de l’article 61-1 de la Constitution a par contre été soutenue  puisqu’elle mettait en application une idée défendue depuis de nombreuses années par les socialistes, notamment Robert Badinter. Elle a pour objectif de rendre applicable le contrôle de constitutionnalité a posteriori  introduit par la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008. La question de constitutionnalité peut ainsi désormais être soulevée par toute partie à l'instance devant toutes les juridictions relevant du Conseil d'Etat ou de la Cour de cassation, en première instance, en appel ou en cassation. Ces juridictions sont habilitées à apprécier la recevabilité de la question de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel demeurant seul compétent pour statuer au fond sur la conformité à la Constitution. Lorsque la question est soulevée devant une juridiction de première instance ou d'appel, celle-ci transmet la question à la cour suprême de son ordre si elle l'estime recevable. Le Conseil d'Etat ou la Cour de cassation procède de nouveau à un examen de recevabilité (principe de double filtre) et renvoie, le cas échéant, la question au Conseil constitutionnel.

Sur la réforme du Conseil économique, social et environnemental  (loi organique du 28 juin 2010), les sénateurs socialistes se sont abstenus. La réforme constitutionnelle de 2008 avait introduit des modifications dans quatre axes : l’extension du champ de compétence au domaine environnemental ; l’élargissement des possibilités de saisine ; la limitation du nombre de membres du CESE à 233 conseillers ; la possibilité de saisine par voie de pétition. Deux ans plus tard, la loi organique est la mise en musique de ces quatre axes. Cependant, cette mise en musique s’est faite a minima.

Sur la réforme du Conseil Supérieur de la Magistrature  (loi organique du 22 juillet 2010), les sénateurs socialistes étaient opposés à la disposition constitutionnelle concernant la nomination des membres du CSM. Celles-ci ne garantissaient pas l’indépendance nécessaire de ces membres, d’autant qu’était maintenu la nomination par le pouvoir exécutif des membres du parquet, après avis du CSM. Aussi, mêmes si des avancées ont été obtenues, notamment l’ouverture aux justiciables de la possibilité de saisir directement le CSM, par cohérence, le groupe socialiste a voté contre ce projet.

Concernant la procédure de contrôle des nominations décidées par le Président de la République  (lois du 23 juillet 2010), les socialistes se sont abstenus. Si l’association du Parlement aux nominations est incontestablement un progrès, la manière dont cette procédure s’applique manque totalement de souffle. Le droit de veto accordé aux parlementaires est un leurre. Prévoir qu’une nomination pourra être rejetée par les trois cinquièmes des membres d’une commission, c’est permettre à 40 % de ces derniers de l’approuver ! Ce veto ne sera donc jamais mis en œuvre, sauf à imaginer un conflit entre une assemblée et son président, ou entre la majorité parlementaire et le Président de la République. De plus, il existe un décalage assez grand entre le nombre des emplois auxquels le Président de la République pourvoit et celui des nominations que le Parlement contrôle (cinquante environ).

Les sénateurs socialistes ont combattu avec vigueur les projets de loi créant le  défenseur des droits (lois du 29 mars 2011),  fonction instaurée par la révision constitutionnelle de juillet 2008. Nommé par le Président de la République pour 6 ans non renouvelable, son indépendance n’est pour le moins pas assurée. En regroupant plusieurs autorités, le gouvernement a réduit les pouvoirs que celles-ci avaient créés. Comme l’a dit Robert Badinter en explication de vote, « nous ne sommes pas en présence d’un progrès des libertés, nous sommes tout simplement en présence d’un accroissement de notre singulière monocratie républicaine ».

Concernant les autres textes institutionnels, signalons au sein du paquet électoral  (lois du 14 avril 2011), des dispositions sur le Sénat : abaissement à 24 ans de l’âge d’éligibilité aux élections sénatoriales, soumission des candidats aux élections sénatoriales à l’obligation de tenir et déposer un compte de campagne (en 2014), création d’une nouvelle incrimination pour déclaration patrimoniale volontairement mensongère, extension des inéligibilités aux titulaires de postes à responsabilité dans les grandes collectivités territoriales et intercommunalités,…

Etrangement, deux lois organiques annoncées n’ont pas été discutés : PJLO referendum d’initiative populaire  et PJLO responsabilité pénale du chef de l’Etat ! Par la discussion le 14 janvier 2010 d’une proposition de loi déposée par François Patriat, les sénateurs socialistes ont proposé par une réforme de l’article 68 de la Constitution  une procédure de destitution du Président de la République " en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat".

Dans les faits, concernant le Parlement, la révision constitutionnelle et son application a échoué.

Elle a entrainé une asphyxie de la séance publique . Le Sénat a battu chaque année le record des heures de séance depuis le début de la cinquième république, 950 h05 pour la session 2008/2009, 984 h 41, pour la session 2009/2010. Ce record en cache d’autres, et notamment le fait que le Sénat a siégé en octobre 2009 26 jours d’affilée, du 2 novembre au 27 novembre, en enchainant la fin du Grenelle 2, la privatisation de la Poste, le projet de loi de financement de la sécurité sociale, le projet de loi de finances. Même folie en octobre 2010 avec l’enchainement du projet de loi de réforme des retraites, le projet de loi de financement de la sécurité sociale, le projet de loi de finances. Autre record, le nombre de scrutins publics : 187 en 2008-2009, 248 en 2009-2010.

Et pourtant il y a un recours systématique aux sessions extraordinaires en juillet et septembre, qui deviennent ordinaires. Il est significatif de relever que près d’un tiers des lois sont définitivement adoptées en juillet. La session extraordinaire de juillet devient donc la variable d’ajustement indispensable permettant au gouvernement de « boucler » son programme législatif.

La révision n’a pas limité la procédure d’urgence, fléau du débat parlementaire . Sous le nouveau nom de procédure accélérée, elle reste l’habitude, alors qu’elle devait devenir l’exception. Elle est même désormais utilisée sur des propositions de lois ! Cette procédure d’urgence, outre qu’elle empêche au Parlement de jouer son rôle d’amélioration de la loi par la navette et le dialogue, fait de la CMP le lieu des ajustements et des petits arrangements entre le gouvernement et sa majorité.

Elle n’a pas limité le nombre des amendements ou la durée des séances. L’adoption du texte en commission devait pourtant permettre d’atteindre ces buts.

Une des raisons est le nouveau partage de l’ordre du jour (15 jours Sénat, 15 jours Gouvernement). La réduction des « plages » gouvernementales combiné à la boulimie législative du gouvernement (un fait divers, une loi ! la loi devient un élément de la communication et donne l’impression de l’action) conduit à un encombrement, au recours systématique à la procédure accélérée, et in fine à de mauvaises lois, la qualité de la loi étant remplacée par la quantité. 

Cette réduction pourrait laisser penser que l’initiative sénatoriale et la mission de contrôles se sont renforcées. En fait, il n’en est rien, le Sénat débat, bavarde, plus qu’il ne contrôle. Quant aux semaines d’initiative, elles permettent au Gouvernement de faire passer des projets de lois maquillés en propositions et à l’opposition de défendre des propositions de lois devant un hémicycle abandonné par les parlementaires de la majorité.