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Séparation et régulation des activités bancaires : intervention de Jean-Pierre Caffet

Thématique : Budget/fiscalité/finances

Date : 20 mars 2013

Type de contenu : Intervention

M. Jean-Pierre Caffet. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, messieurs les rapporteurs pour avis, mes chers collègues, le projet de loi dont nous commençons l’examen est sans doute la traduction d’une réforme majeure de ce quinquennat.

En séparant les activités des banques qui sont utiles à l’investissement et à l’emploi de leurs opérations spéculatives, comme s’y était engagé le Président de la République, il apporte une réponse structurelle à la crise financière de 2008, la plus grave depuis celle de 1929, dont nous payons encore aujourd’hui les conséquences en matière de croissance, d’emploi et d’endettement excessif.

Souvenons-nous qu’en trois ans nous avons constaté la destruction d’environ 1 000 milliards de dollars de richesse, la progression du chômage à hauteur de 13 millions de personnes dans la zone OCDE et une augmentation moyenne de 80 % des déficits publics.

Je ne reviendrai pas longuement sur les racines de cette crise, mais il est clair pour nous que cette dernière est étroitement corrélée à la déréglementation des marchés financiers au cours des trente dernières années et à la complexification des produits financiers dont plus personne ne peut mesurer aujourd’hui les risques qu’ils comportent.

J’y ajoute le développement de certaines pratiques financières comme la titrisation, qui a favorisé une extrême interdépendance entre bilans des établissements de crédit, et donc accru le risque systémique, ainsi que les effets de levier de certaines opérations menées hors bilans bancaires qui ont été ignorés par les régulateurs.

Pendant toutes ces années d’hypertrophie des activités financières, la réponse des pouvoirs publics, tant en France qu’au niveau communautaire ou international, s’est concentrée sur le renforcement des normes prudentielles, notamment avec l’élaboration des règles dites « Bâle » ou « Solvabilité » : Bâle II, Bâle II et demi, Bâle III, Solvabilité I, Solvabilité II.

En d’autres termes, les pouvoirs publics ont cru que la régulation des activités de transformation d’une banque, c’est-à-dire l’octroi de crédits à partir de dépôts, les dispensait de réguler les activités d’intermédiation, c’est-à-dire les interventions des banques sur les marchés financiers.

Ce fut une funeste erreur.

Et ce n’est que très récemment que les réflexions ont dépassé ce cadre strictement prudentiel pour aborder les questions plus globales des structures mêmes des banques et de la relation aux marchés financiers.

C’est tout le sens des rapports Volcker aux États-Unis, Vickers au Royaume-Uni et Liikanen pour notre continent. En témoignent également les nombreuses discussions menées aujourd’hui au niveau européen, notamment autour des projets de directive portant sur la supervision des établissements de crédit et la résolution de crises bancaires éventuelles.

C’est donc dans ce cadre nouveau que s’inscrit ce projet de loi, qui suscite notre fierté, je tenais à vous le dire, monsieur le ministre, dans la mesure où la France sera le premier pays à se doter d’une telle législation, faisant ainsi figure de pionnière en Europe.

Ce cadre que j’évoquais à l’instant vise quatre objectifs principaux : premièrement, la réduction du risque systémique ; deuxièmement, la limitation de l’aléa moral, c’est-à-dire la garantie implicite de l’État et donc du contribuable aux banques, bref un système bien connu dans lequel les profits sont privatisés et les pertes nationalisées ;…

… troisièmement, le meilleur financement possible de notre économie, que ce soit pour les particuliers ou les entreprises dans un contexte français, j’insiste sur ce point, où les crédits sont structurellement supérieurs aux dépôts – dans une telle situation, vouloir interdire strictement aux banques de dépôts l’accès aux marchés financiers serait à tout le moins contre-productif – ; enfin, quatrièmement, et vous avez tenu à traiter cet objectif, monsieur le ministre, alors que rien ne vous y obligeait, la protection des consommateurs.

Sur l’ensemble de ces problématiques, ce texte amendé par l’Assemblée nationale et par notre rapporteur en commission des finances nous semble équilibré. Il ne compromet pas le nécessaire financement de l’économie tout en nous prémunissant contre les excès auxquels la finance nous avait malheureusement habitués au cours des années passées.

Cela étant dit, notre groupe considère que, si les grands équilibres trouvés ne doivent pas être remis en cause, des améliorations peuvent encore être apportées sur un certain nombre de dispositions concernant les objectifs que je viens de rappeler.

Il reste quatre sujets sur lesquels nous souhaiterions avancer.

Il s’agit, en premier lieu, des relations de la société mère avec les organismes de placement collectif, notamment les hedge funds . Il nous semble que l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution devrait avoir le pouvoir de s’assurer de la réalité des garanties apportées par ces derniers dans les relations qu’ils nouent avec les banques.

Il s’agit, en deuxième lieu, des opérations sur instruments financiers à terme dont l’élément sous-jacent est une matière première agricole. Certes, il est difficile de distinguer les opérations de couverture liées à une activité réelle, donc légitimes, des opérations spéculatives pures dont nous savons qu’elles ont des effets sur les prix en les tirant à la hausse et nuisent gravement aux pays en développement. Mais, en tout état de cause, nous ne pouvons ignorer ce problème.

C’est pourquoi nous soutiendrons les initiatives visant à ce que les établissements de crédit rendent compte régulièrement de ce type d’opérations à l’Autorité des marchés financiers et que cette dernière puisse, le cas échéant, imposer des limites de position sur de tels instruments.

Il s’agit, en troisième lieu, de la lancinante question des rémunérations des dirigeants des banques et de certaines professions. Le niveau parfois invraisemblable des sommes en question n’est pas étranger aux risques insensés pris, et ce sans considération pour la stabilité du système bancaire mondial.

Nous savons que l’Europe avance sur cette question et qu’une solution limitant significativement les parts variables de ces rémunérations est sur le point d’être atteinte dans le cadre du projet de directive CRD IV. Cependant, sans attendre, nous souhaitons que l’ACPR vérifie dès à présent que ces rémunérations n’encouragent pas des prises de risques dénuées de tout lien avec les objectifs assignés aux unités opérationnelles des départements bancaires.

En quatrième lieu, enfin, il s’agit de la question des paradis fiscaux, à laquelle, je vous sais, monsieur le ministre, très sensible.

Avec l’accord du Gouvernement, l’Assemblée nationale a entériné une avancée considérable sur le front de la transparence,…

… en imposant aux banques françaises la publication d’informations concernant leur activité – à savoir leurs implantations, leur chiffre d’affaires et leurs effectifs – dans l’ensemble des pays et des territoires de la planète.

Dès lors que se dessine - et peut-être est-il déjà acquis ? - un consensus européen sur le sujet majeur que constitue la transparence financière, nous pourrions compléter ces obligations d’information au cours de nos débats, afin de mieux lutter contre l’optimisation fiscale ou le blanchiment d’argent.

Pour ce qui concerne l’objectif de limitation de l’aléa moral couvert par les titres II et IV du présent texte, nous ne pouvons que souscrire aux mesures prévues en matière de prévention et de résolution des crises bancaires, concernant la structure et le fonctionnement mêmes des banques.

Nous sommes parfaitement en phase avec les attributions étendues confiées à l’APCR, notamment quand il s’agit du pouvoir de faire peser les pertes d’une banque sur ses actionnaires et ses créanciers et non plus, comme auparavant, sur les contribuables et les déposants. Nous saluons également la faculté de révoquer des dirigeants lorsqu’ils ont failli au point de mettre leur entreprise en danger.

Toutefois, il nous a semblé utile d’étendre les attributions de l’ACPR au contrôle des prises de participation ou des acquisitions auxquelles les établissements bancaires français pourraient se livrer, notamment hors de l’espace économique européen. De fait, à quoi serviraient ces nouveaux mécanismes de prévention et de résolution des crises si les établissements de crédit pouvaient contourner la réglementation en se développant sans aucun contrôle à l’international ?

Avant de conclure, je me dois de souligner que le titre VI est, à nos yeux, le bienvenu. De fait, il traduit une réelle avancée et tire les conséquences des limites auxquelles se sont heurtées les réglementations antérieures en faveur du consommateur de produits bancaires.

Bien entendu, nous approuvons la généralisation du plafonnement des commissions bancaires à l’ensemble des clients, ainsi que l’obligation faite aux banques de proposer aux personnes en situation de fragilité financière une offre spécifique permettant de « limiter les frais supportés en cas d’incidents ».

Néanmoins, nous souhaitons aller plus loin encore en inscrivant dans la loi que, non seulement pour les bénéficiaires de cette offre spécifique mais aussi pour les clients disposant des services bancaires de base, les commissions seront fixées à un niveau inférieur à celui du plafond général.

Mes chers collègues, au-delà des nuances d’appréciation que nos débats pourront mettre au jour, ce projet de loi, profondément équilibré, devrait recueillir un large assentiment sur toutes les travées de cet hémicycle.

Ce texte permet en effet un financement plus sain de notre économie.

Il confie des pouvoirs très étendus et coercitifs aux autorités de contrôle du système bancaire, sans pour autant lancer une expédition punitive contre un secteur d’activité dont les comportements et les excès ont souvent suscité les critiques et parfois même l’indignation.

Il protège les déposants et les épargnants et réduit l’aléa moral : à cet égard, il contribue sans doute à restaurer la confiance de nos concitoyens dans leurs banques, confiance sans laquelle toute réforme serait vaine, comme M. Placé l’a souligné il y a quelques instants.

Enfin, il tient compte des populations les plus fragiles – ce n’est pas accessoire, en ces temps de crise – et permet ce faisant de mieux répartir l’effort collectif.

Pour l’ensemble de ces raisons, les sénatrices et sénateurs du groupe socialiste voteront en faveur de cette réforme, avec la conviction qu’elle influera sur les discussions en cours à Bruxelles et à Strasbourg.

Monsieur le ministre, permettez-moi de vous remercier de la qualité de votre écoute et de la disponibilité des équipes de Bercy, qui nous ont donné le sentiment d’un véritable travail de coproduction législative lors de l’élaboration de cette réforme.

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