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Séparation et régulation des activités bancaires : intervention de Richard Yung

Thématique : Budget/fiscalité/finances

Date : 20 mars 2013

Type de contenu : Intervention

M. Richard Yung , rapporteur :

Madame la présidente, monsieur le ministre, messieurs les rapporteurs pour avis, mes chers collègues, le texte dont nous commençons aujourd’hui l’examen traduit en actes le septième engagement pour la France du candidat François Hollande : « Je séparerai les activités des banques qui sont utiles à l’investissement et à l’emploi, de leurs opérations spéculatives. » Pour autant, il va beaucoup plus loin et aborde d’autres questions que M. le ministre vient d’évoquer.

Au moment de son dépôt sur le bureau de l’Assemblée nationale, ce projet de loi comprenait six titres et vingt-six articles, contre huit titres et soixante articles maintenant. Il comporte des dispositions s’appliquant à tous les compartiments de la banque, que ce soit la banque d’affaires ou la banque de détail, mais aussi aux assurances, aux gestionnaires d’actifs, aux autorités de régulation, etc. En un mot, sa portée est bien plus vaste et on ne saurait le réduire au seul objectif d’une « séparation des activités ».

Je profite de cette introduction pour souligner la qualité du dialogue que nous avons eu avec le ministère des finances et le cabinet du ministre et qui nous a permis d’avancer sur la plupart des points. Ainsi, lors de ses travaux, la commission des finances a adopté 45 amendements sur les 50 qui ont été déposés sur le texte issu des travaux de l’Assemblée nationale et, ce matin, en accord avec M. le ministre, elle s’est prononcée favorablement sur 50 des 264 amendements qui seront examinés lors de la discussion des articles.

J’en viens au titre Ier  consacré à la séparation des activités et intitulé « séparation des activités utiles au financement de l’économie des activités spéculatives ».

« Finance » et « utile » : la réunion de ces deux mots résonne comme un oxymore. Ces dernières années, nous avions presque oublié que la finance était non seulement utile, mais indispensable à notre économie. Elle est utile à nos ménages. Elle est utile à nos entreprises. Elle est utile à nos collectivités locales. Enfin, et ce n’est pas la moindre de ses vertus, elle est utile à notre État.

Toutefois, par nature, elle est risquée. Le risque est son objet même. Même la finance utile à l’économie, celle qui relève d’une gestion « de bon père de famille », c’est-à-dire la collecte des dépôts, leur transformation en crédits aux particuliers, aux entreprises pour financer le cycle de production, les investissements, les exportations, pour créer des emplois, pour faire en sorte que l’économie fonctionne bien, comporte des risques : rien n’est assuré dans le domaine économique.

Cependant, nous savons bien qu’il existe des activités particulièrement risquées et le plus souvent inutiles. Ce sont celles qui, réalisées pour le compte propre des banques, des institutions, ou des particuliers d’ailleurs, ne visent que leur enrichissement. Elles sont peut-être utiles pour eux, mais elles n’apportent aucune valeur ajoutée à l’ensemble de la collectivité. Avant 2008, ces dépenses et ces investissements ont représenté jusqu’à 25 % des activités de marché de certaines des banques françaises, mais on enregistre depuis cette date une baisse régulière de ce pourcentage pour les raisons que l’on connaît.

Nous ne savons que trop bien où cet appât du gain et cette avidité ont mené le système financier. Il n’est qu’à voir la crise de 2008, entre autres.

Le titre Ier  repose sur un principe simple et solide : les activités pour compte propre doivent être conduites de manière autonome au sein de la banque. Elles seront logées dans une filiale qui respectera tous les ratios prudentiels et qui se financera seule, sans l’aide de sa maison mère : sa gouvernance, son nom, tout sera différent.

En un mot, cette filiale doit vivre indépendamment de sa maison mère. Surtout, elle doit pouvoir mourir, si j’ose dire, sans provoquer de dégâts collatéraux sur le reste du groupe ou sur le secteur financier dans son ensemble. La filiale cantonnée est en quelque sorte un morceau détachable et périssable au sein de l’ensemble du groupe.

Pourquoi avoir retenu ce schéma alors que d’autres dispositifs, comme la règle Volcker, la réforme Vickers ou le rapport Liikanen auraient pu être adoptés ?

Dans l’esprit, nous adhérons à la règle Volcker qui interdit l’ensemble des activités pour compte propre. Son caractère maximaliste est cependant sa plus grande faiblesse. Alors qu’elle a été votée par le Congrès américain voilà deux ans, elle n’est toujours pas appliquée. En effet, le Congrès peine…

 à établir la liste, de plus en plus longue, des exceptions à cette règle d’airain qui, d’ailleurs, n’en est plus une ! (Sourires.)

La réforme britannique, dite Vickers, est différente, puisqu’elle pose un problème de principe. Elle prévoit de cantonner toutes les activités de banque de détail dans une filiale, et non au sein de la maison mère, pendant que toutes les autres activités financières, celles qui constituent la City au sens propre, seront libres. La filiale est quant à elle cloisonnée et fait l’objet de règles assez strictes de surveillance.

En outre, comme les Anglais sont empiriques et, reconnaissons-le, ont une confiance limitée dans les banques – peut-être faut-il le regretter –, ils ont tenu à s’assurer que les banques respecteraient bien ces règles de séparation et ont, pour ce faire, décidé d’« électrifier la clôture », selon l’expression qu’ils ont utilisée – ils y font passer un courant de 440 volts : c’est du costaud ! (Sourires.) Ainsi, en cas de manquement, la Banque d’Angleterre prendrait des mesures coercitives pour séparer les activités bancaires. Il s’agit donc d’une mesure vigoureuse. Pour reprendre une image de John Vickers lui-même, il faut mettre les moutons dans l’enclos et laisser les lions courir à l’extérieur…

 

Enfin, le récent rapport Liikanen remis au commissaire européen Michel Barnier formule des préconisations en vue de séparer les activités de marché. D’une certaine manière, nous allons suivre cette règle, même si nous le faisons de façon moins brutale et moins systématique.

Je m’arrêterai un instant sur la tenue de marché, car elle est au cœur de notre débat.

Il s’agit d’une activité réalisée par une banque, pour son compte propre, en vue de servir les besoins de ses clients ou ses besoins propres. Par exemple, une entreprise émet des obligations. Les investisseurs les acquièrent, mais veulent être sûrs de pouvoir les revendre à tout moment. En effet, pour qu’il y ait marché, il faut qu’il y ait achat et vente. La tenue de marché, c’est précisément cela : la banque accepte de tenir le marché, c’est-à-dire s’engage à racheter ses obligations quand les investisseurs les vendent. Il est clair que ces derniers n’achèteraient jamais de titres s’ils estimaient leur revente impossible.

L’État français fait d’ailleurs appel à des teneurs de marché pour gérer notre dette publique. Cette pratique est donc à la fois courante et utile pour le financement de l’économie.

 La démarcation entre spéculation et tenue de marché reste délicate. Si, chaque jour, la banque achète mille titres, par exemple, et en vend le même nombre, elle fait de la tenue de marché. En revanche, si elle achète dix mille titres et n’en vend que mille, elle réalise une opération spéculative. Il est toutefois difficile de deviner les intentions de la banque et de tracer une frontière entre ces deux activités.

La tenue de marché ne doit pas être pénalisée en tant que telle. Si cette activité était logée entièrement dans la filiale cantonnée, les ratios prudentiels seraient tellement contraignants que cette activité ne pourrait plus être exercée par les banques françaises.

La règle Volcker ne dit pas autre chose. Cependant, au lieu de recourir à de longues listes d’exceptions définies a priori , nous préférons nous appuyer sur le régulateur, l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, l’ACPR, qui exercera un contrôle a posteriori .

L’Assemblée nationale a renforcé le régulateur et l’a obligé à se doter d’indicateurs permettant justement de cerner les opérations qui serviraient de prétexte à la spéculation. Plus encore, sur l’initiative de Karine Berger, elle a offert au ministre de l’économie la possibilité de transférer tout ou partie des activités de tenue de marché dans la filiale.

Le texte auquel nous avons abouti préserve à la fois la tenue de marché, dont nous avons vu qu’elle était utile, mais pose suffisamment de garde-fous pour s’assurer que les banques ne profiteront pas de cette occasion. Nous évitons l’écueil d’un juridisme exacerbé ou d’une prudence trop nuisible à notre économie, comme le préconise par exemple le rapport Liikanen.

La commission des finances n’a donc pas souhaité bouleverser cet équilibre et les amendements que nous avons adoptés à l’article 1er  sont venus renforcer, consolider et compléter le texte sur la séparation adopté par nos collègues députés.

Je voudrais, à ce stade de mon propos, mes chers collègues, citer un proverbe bouddhiste (Exclamations.) : « C’est réunis que les charbons brûlent ; c’est en se séparant qu’ils s’éteignent… » Ces paroles du Bouddha, expression de la sagesse, me semblent s’appliquer à merveille à notre loi de séparation des activités bancaires.

J’en viens maintenant au titre II du projet de loi, consacré à la mise en place d’un régime de résolution bancaire. S’il ne fait que reprendre en français un mot d’origine anglaise, ce titre peu médiatique me semble toutefois assez révélateur, car le mot « résolution » signifie qu’on a la volonté de résoudre un problème. Il me semble donc relativement bien employé dans ce cas, pour un sujet qui, à mes yeux, est probablement l’un des aspects les plus importants du texte.

Dans les mois qui ont suivi la chute de Lehman Brothers, le G20 et le comité de Bâle se sont attachés à renforcer la solidité du secteur bancaire à l’aide de nouvelles règles prudentielles, notamment via le renforcement des fonds propres. Ces règles ont été transposées en Europe dans le paquet CRD IV. Les Anglais proposent aujourd’hui de porter le ratio à 10 % à un horizon de six ans, ce qui nous laisse du temps pour le débat !

Il nous a fallu aussi répondre à d’autres questions.

Primo , avons-nous vraiment tout fait pour qu’une telle crise ne se produise plus ? Secundo , si elle devait malgré tout survenir, comment pourrions-nous limiter le risque systémique et le recours aux fonds publics ?

En réponse à la première question, l’ensemble des réflexions sur la structure des banques est venu compléter l’édifice de Bâle. Pour répondre à la seconde question, il est apparu évident qu’il fallait organiser autrement la faillite du secteur bancaire. D’où l’idée de la résolution.

Lorsque nous nous sommes rendus à Londres pour discuter avec nos collègues britanniques de leurs pratiques, notamment pour évoquer le rapport Vickers et les autres réglementations que nos voisins sont en train d’élaborer, le chef de l’autorité de régulation nous a raconté comment s’était déroulée la faillite de la Royal Bank of Scotland, une grande banque qui capitalisait plusieurs dizaines de milliards d’actif, et surtout de passif.

Un vendredi, à quinze heures, le président de cette banque téléphone au gouverneur de la banque d’Angleterre, Sir Mervyn King, pour lui dire en substance : « Je réunis mon conseil d’administration dans quinze minutes pour constater que nous ne pouvons plus faire face à nos obligations. Dans quarante-cinq minutes, je serai contraint d’annoncer la nouvelle dans un communiqué. Mes respects, monsieur le gouverneur… »

Que fait le gouverneur de la banque d’Angleterre dans pareille situation ? Il prend son téléphone et appelle le chancelier de l’Échiquier, Alistair Darling – dont je vous recommande les mémoires, soit dit en passant – pour lui déclarer en substance : « Je viens de recevoir un coup de téléphone du président de la Royal Bank of Scotland. Auriez-vous la gentillesse de m’envoyer un coursier, muni d’une mallette contenant de 1,5 à 2 milliards de livres sterling, afin que je puisse assurer le sauvetage de cet établissement ? Mes respects, monsieur le chancelier. »

Et que fait le chancelier de l’Échiquier lorsqu’il reçoit pareil coup de téléphone un vendredi à quinze heures ? Eh bien, mes chers collègues, il ne peut rien faire ! Nous sommes en plein dans l’aléa moral, ce à quoi nous voulons précisément mettre fin.

Confrontés au dépôt de bilan d’une banque trop grosse, trop interconnectée et, bien souvent, trop complexe pour faire faillite, les pouvoirs publics sont en quelque sorte placés dans une situation de « non-choix ».

La résolution s’appuie d’abord sur une autorité de résolution, l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, sur laquelle je ne m’attarderai pas, si ce n’est pour souligner que la Banque de France et la direction générale du Trésor y occuperont une place centrale.

Je ne m’appesantirai pas non plus sur la palette très large de pouvoirs dont disposera cette autorité de contrôle prudentiel. Ces prérogatives sont certes extraordinaires, mais, en l’occurrence, il faut impérativement pouvoir porter le fer de façon énergique et brutale.

Deux dispositifs sont également créés pour limiter l’appel au contribuable : le recours aux créanciers privés, d’une part, le recours à un fonds ad hoc  financé par les banques, d’autre part. Comme M. le ministre l’a évoqué, c’est le Fonds de garantie des dépôts, transformé en Fonds de garantie des dépôts et de résolution, qui jouera ce rôle, avec un encours qui passera de 2 à 10 milliards d’euros, je ne m’étendrai pas davantage sur ce point.

Cet édifice à deux étages permettra-il de s’assurer que l’État ne sera pas obligé de venir à la rescousse d’un établissement en difficulté ?

Personne ne peut le garantir, car tout dépendra de la taille de la banque en situation de faillite. Si un ou deux milliards d’euros sont en jeu, on pourra peut-être faire face. S’il s’agit de mille milliards d’euros, l’ensemble du dispositif vacillera.

Il nous faudra également débattre de la question des créanciers dits « senior ».

Le dispositif tel qu’il est conçu prévoit d’appeler les fonds propres, les fonds quasi-propres, puis la « dette junior » qui ne représente que 7 % de la dette bancaire. La question se pose donc de savoir si l’on doit également inclure la « dette senior », c’est-à-dire, principalement, mais pas exclusivement, les titres obligataires. M. le ministre nous informera de l’évolution des discussions en la matière, mais il semble que l’on se dirige vers une telle décision au niveau européen.

Ce volet « résolution », qui doit encore être parachevé, constitue l’une des avancées les plus importantes du projet de loi.

Mes chers collègues, permettez-moi d’enrichir mon propos d’une deuxième citation, prémonitoire – elle date du milieu du dix-neuvième siècle –, du dramaturge norvégien Ibsen : « Les champions de la finance sont comme les perles d’un collier : quand l’une d’elles tombe, toutes les autres suivent... »

La résolution, c’est le collier d’Ibsen, tout simplement !

Je voudrais également mentionner plusieurs avancées à porter au crédit de la commission des finances, notamment en matière de lutte contre les paradis fiscaux, la spéculation sur les cours des matières premières et le trading  par ordinateur à haute vitesse, ou encore l’obligation pour les banques de publier, pays par pays, leurs implantations, le produit net bancaire réalisé et leurs effectifs. Mais je ne doute pas que la transparence sera au cœur de nos débats à venir.

Nous avons aussi prévu d’obliger les plateformes boursières à se doter d’instruments de nature à limiter les « ordres perturbateurs » sur les marchés, à commencer par ceux envoyés par les traders .

Enfin, la commission des finances a adopté un article visant à sanctionner, y compris pénalement, le fait de manipuler un indice financier – nous avions bien entendu en tête l’affaire du Libor, un scandale majeur outre-Manche, mais qui a aussi concerné notre pays.

Je l’ai dit, la régulation doit s’appuyer sur des régulateurs solides, dotés de tous les moyens nécessaires. Il me semble que nous avançons dans cette voie.

Le projet de loi crée un Conseil de stabilité financière, que la commission des finances a renommé Haut Conseil de stabilité financière, et qui aura pour mission fondamentale la surveillance macro-prudentielle, afin d’éviter l’apparition de risques systémiques et de bulles.

Le texte renforce également les pouvoirs de l’AMF et de l’ACPR.

L’Assemblée nationale a également adopté un article, sur l’initiative de Christian Eckert, rapporteur général, sur l’encadrement des emprunts des collectivités territoriales. Je ne le développe pas, car nous y reviendrons au cours de la discussion des articles. Je signale simplement que le Gouvernement propose de créer une agence de financement des collectivités territoriales.

Pour terminer ce panorama, je voudrais dire un mot du titre VI du projet de loi, que nos collègues rapporteurs pour avis, Thani Mohamed Soilihi pour la commission des lois et Yannick Vaugrenard pour la commission des affaires économiques, exposeront de manière plus détaillée.

Ce titre traite de l’assurance emprunteur, des commissions d’intervention, du référentiel de place et de bien d’autres sujets, notamment le plafonnement des commissions d’intervention. Les débats seront approfondis sur ces questions, je n’en doute pas.

La commission des finances a noté que le modèle économique de la banque de détail repose en partie sur ces commissions d’intervention, ce qui pose un problème général de structure de nos établissements financiers. Il nous faut donc trouver un compromis viable en la matière.

En conclusion, mes chers collègues, soyons bien conscients que la France fait œuvre de pionnier dans tous ces domaines. Elle est l’un des premiers pays à légiférer sur ces questions, même si l’Allemagne et le Royaume-Uni sont peu ou prou en train de suivre, par des voies différentes, les mêmes orientations, ce qui prouve que nous sommes sur la bonne voie.

J’espère que l’adoption de ce texte permettra à la France de peser sur les décisions qui seront prises au niveau européen. Nous avons là un texte solide, équilibré, qui devra faire ses preuves en permettant au secteur bancaire de se développer dans le cadre de la banque universelle dont nous avons parlé tout à l’heure.

Sous le bénéfice de l’ensemble de ces observations, la commission des finances et son rapporteur vous demandent, mes chers collègues, d’adopter le présent projet de loi, après une discussion que je souhaite ouverte et enrichissante.

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