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Séparation et régulation des activités bancaires : intervention de Yannick Vaugrenard

Thématique : Budget/fiscalité/finances

Date : 20 mars 2013

Type de contenu : Intervention

M. Yannick Vaugrenard , rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques :

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, ce projet de loi, comme cela a été rappelé, concrétise l’un des principaux engagements pris par le Président de la République.

L’objectif de ce texte est de renforcer la sécurité du système financier et de recentrer ce dernier sur sa mission fondamentale : le financement de l’économie réelle, notamment des entreprises de notre pays. Ce faisant, il se situe au cœur des préoccupations de la commission des affaires économiques.

Afin d’orienter davantage la finance vers l’économie, la réforme s’emploie à mettre, en quelque sorte, des bâtons dans les roues de la spéculation. Les mesures proposées établissent un dispositif cohérent et constituent un levier puissant pour modifier la logique d’action des acteurs financiers.

Je citerai six des principales entraves à la spéculation mises en place par ce texte.

Premièrement, il impose la filialisation de certaines activités dans des établissements déconnectés du groupe bancaire sur le plan prudentiel et capitalistique, ce qui entraînera une immobilisation coûteuse de fonds propres et d’actifs liquides.

Deuxièmement, le contrôle drastique des opérations de trading est confié à une autorité prudentielle aux pouvoirs considérablement accrus, comme l’a rappelé M. le ministre.

Troisièmement, la menace permanente d’une filialisation plus poussée, sur simple décision ministérielle, en cas de dérapage, sera une sorte d’épée de Damoclès suspendue au-dessus de la tête des banques.

Quatrièmement, les opérations de négoce à haute fréquence et les opérations sur instruments à terme dont le sous-jacent est une matière première agricole seront interdites.

Cinquièmement, la transparence est renforcée concernant le volume et la nature des activités des filiales bancaires à travers le monde.

Sixièmement, les pertes éventuelles au sein des établissements bancaires seront internalisées grâce à des mécanismes de résolution.

Ce dernier volet de la réforme est sans doute le plus important. Le régulateur disposera en effet, dans le cadre de cette procédure de résolution, de pouvoirs extrêmement étendus. Il pourra ainsi changer les dirigeants en place, procéder au transfert ou à la cession d’office de tout ou partie de l’établissement, confier les actifs toxiques à un établissement-relais, ou encore impliquer les créanciers dans le sauvetage, en annulant ou en convertissant leurs titres.

Les pertes des banques seront donc désormais épongées en priorité par les banques elles-mêmes. M. le ministre l’a rappelé tout à l’heure : « qui faute, paie ». Il s’agit d’une mesure essentielle pour diminuer l’attrait des paris spéculatifs.

Tout cela doit permettre un assainissement sensible du monde de la finance, au moins à l’échelle nationale. Ce texte place les banques devant leurs responsabilités, non pas en faisant appel à leur sens éthique ou à leur autodiscipline – ce serait faire preuve de beaucoup de naïveté –,…

. … mais en instaurant des mécanismes concrets de surveillance et de sanction, qui pourraient, au final, faire que la spéculation soit une activité moins rentable.

Se dessine ainsi une modification durable du modèle économique des banques, permettant de réorienter les flux d’épargne vers le financement de l’économie. Tel est le but que nous recherchons tous.

La stratégie retenue par le Gouvernement repose sur une analyse et des constats solides.

Tout d’abord, si le financement de l’économie passe par le crédit bancaire, il s’appuie aussi – de plus en plus – sur l’émission de titres financiers ainsi que sur des services financiers de couverture. Il fallait donc éviter de mettre en place une réforme risquant de conduire les banques françaises à se détourner des activités de trading .

Par ailleurs, les banques ayant des activités diversifiées sont plus robustes : la diversification de leurs activités entraîne une diversification des risques et donc une capacité accrue à absorber des pertes éventuelles.

Ces deux éléments plaident donc pour le maintien d’un modèle de banque universelle, qu’il ne faut pas idéaliser, bien entendu, mais que l’on ne doit pas non plus vouer aux gémonies.

Au demeurant, ce modèle universaliste a été retenu par le rapport Liikanen qui fixe le cadre général d’une future réforme européenne sur la séparation des activités bancaires. Sortir de ce cadre pourrait conduire notre pays à mettre en place une réforme incompatible avec la future architecture bancaire européenne.

Reste la question du positionnement du curseur, et c’est là le cœur du problème. Où placer la frontière entre les activités de trading vraiment utiles à l’économie, ayant donc vocation à demeurer dans le champ d’activité des banques, et les activités de négociation spéculatives, devant être interdites ou filialisées ?

Cette question n’a pas de réponse évidente, car la frontière entre activités spéculatives et non spéculatives est délicate – sinon impossible – à établir a priori .

M. Philippe Bas. Tout à fait !

M. Yannick Vaugrenard, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques. Nous connaissons d’ailleurs les difficultés rencontrées par les États-Unis pour mettre en œuvre la règle de Volcker, comme M. le rapporteur le rappelait à l’instant.

La solution retenue par le texte français semble pragmatique et opératoire. Peut-être aurait-on pu aller plus loin dans la filialisation en cantonnant aussi les opérations de tenue de marché ? Toutefois, si la loi ne le permet pas précisément, elle ne l’interdit pas non plus, puisque, à la suite d’un amendement adopté par l’Assemblée nationale, le ministre aura ensuite le pouvoir de le faire par simple arrêté. La frontière réglementaire entre le spéculatif et le non-spéculatif pourra donc, à l’avenir, être rendue plus restrictive en fonction des conditions rencontrées.

Pour en terminer avec ce volet, je voudrais souligner qu’une bonne partie de son efficacité dépendra de la diligence et de la compétence du régulateur.

En effet, les banques sont influentes et les phénomènes de capture du régulateur n’existent pas que dans la littérature économique. Il est donc essentiel de prévenir les phénomènes de conflits d’intérêts ou, plus simplement, de lutter contre une forme de proximité existant entre le secteur bancaire et la haute administration et pouvant conduire à influer sur l’analyse des situations elles-mêmes. Nous devons être particulièrement vigilants sur ce point. Sans doute devrons-nous, à l’avenir, réfléchir à des mécanismes plus stricts, garants d’une supervision sans concession.

Le second volet du projet de loi n’a pas la même unité que le précédent, mais il est tout aussi essentiel.

Vous l’avez rappelé tout à l’heure, monsieur le ministre, les Français ont eu parfois le sentiment que l’on se préoccupait davantage, au cours de la résolution de la crise financière de 2008, de la santé des banques que de celle de leurs clients.

Sans doute faut-il reconnaître que les deux étaient quelque peu liées !

S’en est suivie une défiance durable et profonde des consommateurs, particuliers et entreprises, à l’encontre de nos établissements de crédit. Il est donc juste que les consommateurs perçoivent aujourd’hui les dividendes du soutien public aux banques par des mesures concrètes, tangibles et susceptibles d’améliorer leur information et de réduire leurs frais, notamment en ce qui concerne les publics fragilisés.

Si le projet de loi comporte des avancées significatives pour améliorer l’existant, en matière de protection du consommateur, donc du client bancaire, nous ne partons cependant pas de rien.

En effet, le droit au compte a été instauré par la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions, en 1998. De plus, les principes de la convention de compte, de la médiation et de la transparence des tarifs ont été acquis en 2001. Plus récemment, à la suite de la remise, en 2010, d’un rapport sur la tarification des services bancaires, une dénomination commune unique des principaux frais et services bancaires a été élaborée au sein du comité consultatif des services financiers : les banques affichent désormais leurs dix principaux tarifs en tête de leurs plaquettes. Enfin, toujours en 2010, la loi Lagarde a réformé le crédit à la consommation et les dispositifs de lutte contre le surendettement.

De nombreuses mesures de ce projet de loi visent donc à améliorer ces dispositifs déjà en place. Je pense en particulier au droit au compte et aux procédures de surendettement. Dans ce domaine, les dispositions du texte s’inscrivent dans la droite ligne des propositions de la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois visant à accélérer les procédures.

Au titre des améliorations apportées à la loi Lagarde, un article de ce projet de loi vise à rendre beaucoup plus effectif le libre choix de l’assurance emprunteur en vue de la souscription d’un emprunt immobilier et donc de mieux faire jouer la concurrence.

La principale mesure en faveur des particuliers est le plafonnement des commissions d’intervention. Le coût de ce service, détachable du découvert en lui-même, ainsi que l’importance du montant des commissions au sein du produit net bancaire des établissements, sont tout à fait révélateurs des déséquilibres profonds de l’économie de la banque de détail.

Un rapport de 2010 établit que le coût global de la banque de détail en France, si l’on inclut l’activité de prêt, et surtout les prêts immobiliers, n’est pas excessif par rapport à d’autres pays étrangers, en dépit de fortes variations. Notre produit net bancaire par habitant bancarisé serait ainsi inférieur de 52 % à celui du Royaume-Uni, de 46 % à celui de l’Italie et de 6 % à celui de l’Allemagne.

En revanche, le même rapport montre que la tarification de la banque au quotidien – c’est-à-dire la gestion du compte, les moyens de paiement et la gestion des incidents – est élevée dans notre pays, notamment en raison du développement des forfaits. Un consommateur français ayant un profil européen moyen de consommation dépenserait chaque année 14,5 % de plus que la moyenne des consommateurs de nos six principaux partenaires.

L’économie de la banque de détail en France est ainsi caractérisée, d’un côté, par des approches commerciales agressives, avec des emprunts immobiliers particulièrement compétitifs pour gagner une clientèle solvable et, de l’autre, par des frais sans rapport avec leur coût réel, notamment pour ce qui est des commissions d’intervention, touchant les populations les plus fragiles financièrement. Il convient de réparer cette injustice.

Le coût moyen de ces commissions s’élevait à 8,24 euros en 2012, avec un maximum atteignant parfois 16 euros. En cas d’incidents répétés, leur montant peut atteindre plusieurs centaines d’euros par mois, nous l’avons constaté. Les plafonds mensuels peuvent s’établir à plus de 160 euros, le maximum constaté étant de 350 euros.

La part des commissions dans le produit net bancaire représenterait – les estimations varient : plus l’on avance dans le temps et plus, semble-t-il, elles sont importantes – plusieurs centaines de millions d’euros. Elles s’élevaient, il y a trois semaines, à 1,8 milliard d’euros ; il y une semaine, nous en étions à 3 milliards d’euros !

Les députés ont souhaité aller plus loin que le texte initial du projet de loi et poser le principe d’un plafond des commissions d’intervention, par opération et par mois, pour l’ensemble des clients et non pour les seules personnes en situation de fragilité.

En dépit des pressions du secteur bancaire – et elles ont été importantes –, il m’apparaît indispensable de préserver, voire de consolider, l’acquis obtenu à l’Assemblée nationale. Les banques ont d’abord fait valoir que la mesure fragiliserait les banques de réseau, tout particulièrement les plus denses d’entre elles, au profit des banques en ligne. Or il n’y a pas de corrélation entre la taille du réseau bancaire et le montant des commissions pratiquées. La Banque Postale, qui se situe dans la moyenne de tarification des frais bancaires, est ainsi moins chère, par exemple, que BNP-Paribas.

Les banques mettent désormais en avant le risque d’une automatisation du traitement des incidents bancaires, qui entraînerait des effets négatifs non seulement sur l’emploi, mais aussi sur leurs clients qui pourraient se voir opposer des rejets de paiement. Ce risque d’automatisation existe, il est réel. Cependant, les interventions des banques sur les paiements par carte bancaire sans autorisation préalable sont déjà totalement automatisées, à hauteur de 85 % des cartes, sans que les frais en tiennent aujourd’hui réellement compte.

En réalité, mes chers collègues, il s’agit pour nous de limiter les abus constatés dans la tarification du service bancaire. Nous ne pouvons tolérer que les commissions d’intervention soient éloignées de manière abusive du coût réel du service proposé et que les plus fragiles assument une fraction aussi importante du produit net bancaire, comme c’est le cas aujourd’hui en France.

Je vous proposerai donc, au nom de la commission des affaires économiques, un amendement tendant à préciser et conforter ce dispositif.

Si le projet de loi contient des avancées substantielles en faveur des particuliers, il n’en va pas de même pour les entreprises. Les avancées sont moins nettes dans ce secteur, où l’on constate un raidissement des banques, alors même qu’un soutien financier plus important, nous le constatons tous, serait nécessaire en temps de crise.

Certes, les banques mettent en avant une progression du volume des crédits accordés aux entreprises en général. Cependant, une partie croissante des prêts aux entrepreneurs individuels, aux petites et moyennes entreprises, fait l’objet d’exigences également croissantes, notamment en matière de garanties.

Selon une enquête d’opinion réalisée en décembre 2012 auprès de dirigeants de PME, 43 % d’entre eux considéraient que leurs frais de financement étaient trop élevés ou que le montant des crédits accordés était plus faible que souhaité ; de plus, 42 % de ces dirigeants soulignaient que leur banque exigeait des garanties supplémentaires, soit un taux en hausse par rapport aux précédentes enquêtes.

Peu d’éléments, dans ce projet de loi, permettent de répondre à ces inquiétudes. Cela est assez logique, car le Gouvernement a déjà pris des mesures d’ampleur dans d’autres textes, notamment avec la constitution de la banque publique d’investissement et l’instauration du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi.

Je me félicite toutefois des progrès sensibles apportés par ce projet de loi en matière de contractualisation des relations entre les banques et les plus petites entreprises. Le principe d’une convention de compte pour les personnes physiques agissant à titre professionnel sera ainsi introduit, de même que pour les financements permanents.

Les banques se plaignent du manque de souplesse que pourraient engendrer ces conventions. Je pense, quant à moi, qu’elles rassureront plutôt les entrepreneurs, qui en ont bien besoin dans la période difficile que nous connaissons aujourd’hui.

Pour conclure, je tiens à rappeler que cette réforme bancaire s’inscrit dans un ensemble complexe d’initiatives multiples. L’Europe travaille sur la transposition des accords de Bâle III. Elle s’emploie à la création d’un mécanisme européen de résolution bancaire et à la mise en place d’outils destinés à encadrer les rémunérations au sein de la finance. Bref, les lignes bougent et ce contexte évolutif oblige à être à la fois audacieux et prudent.

Audacieux, parce que les initiatives prises par tel ou tel pays peuvent rapidement faire tâche d’huile. On a pu le vérifier récemment : l’amendement tendant à obliger les banques à plus de transparence pour ce qui concerne leurs filiales installées à l’étranger a été immédiatement repris à l’échelon européen. De la même manière, la spectaculaire initiative suisse relative aux rémunérations bancaires doit nous inciter à faire preuve d’une certaine ambition.

Mais l’audace peut également se payer cher, car, dans un monde où les capitaux sont parfaitement mobiles, il est aisé de contourner les réglementations les plus sévères. C’est pourquoi il faut aussi être prudent.

Les amendements que j’ai soumis à la commission des affaires économiques et que cette dernière a adoptés à l’unanimité respectent cette double exigence.

Par le biais de l’un de ces amendements est posée la question de l’implication des mandataires sociaux et des traders dans les procédures de résolution bancaire. En effet, il est essentiel que les plans de résolution soient étoffés et comportent des éléments garantissant que les principaux preneurs de risques subiront directement les conséquences de la procédure de résolution. Sans cela, l’effet dissuasif de la résolution risquerait d’être fortement diminué.

Un autre des amendements que j’ai présentés à la commission des affaires économiques reprend simplement une préconisation formulée par la Cour des comptes dans son rapport de cette année : il vise à introduire dans le secteur bancaire le principe du say on pay qui consiste à soumettre aux actionnaires l’ensemble des rémunérations octroyées aux hauts dirigeants, mandataires sociaux et traders .

Mes autres amendements tendent à améliorer encore le volet du texte que nous examinons relatif à la consommation.

Mes chers collègues, nous reviendrons sur tous ces points au cours de la discussion des articles. En attendant, j’ai le plaisir de vous indiquer que la commission des affaires économiques a émis un avis très favorable à l’adoption du présent projet de loi.

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