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Modernisation de l'action publique territoriale et affirmation des métropoles : intervention de Claude Dilain

Thématique : Collectivités territoriales

Date : 30 mai 2013

Type de contenu : Intervention

M. Claude Dilain, rapporteur pour avis :

Monsieur le président, mesdames les ministres, monsieur le président de la commission, messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, la commission des affaires économiques s’est saisie pour avis de plusieurs dispositions du présent projet de loi et c’est donc sur celles-ci que j'insisterai plus particulièrement.

Auparavant, je souhaite formuler plusieurs observations de portée générale, sans revenir bien entendu sur les brillantes explications de notre collègue René Vandierendonck. À cet égard, je dois bien dire que les secteurs pavés étaient quand même moins nombreux et moins difficiles pour la commission des affaires économiques, même si elle n’a guère pu emprunter l’autoroute… (Sourires.)

Mesdames les ministres, au nom de la commission des affaires économiques, je vous décerne un satisfecit. Vous avez eu le courage de présenter ce projet de loi en dépit de nos oppositions internes et de nos contradictions. Je ne parle pas de l'opposition entre la droite et la gauche, je parle de la vision et de l’opinion défendues par chacun, l’une et l’autre quelque peu influencées selon le lieu d’où l’on s’exprime.

C'est donc un acte de courage que d'avoir enfin essayé de trancher, ce qui n'est pas simple.

Bien sûr, René Vandierendonck l’a dit, et même si les deux autres textes ont d’ores et déjà été déposés et que l’ensemble forme un tout, vous l’avez rappelé tout à l’heure, nous aurions préféré qu'un seul projet de loi nous soit soumis. Le fait d’avoir scindé celui-ci a rendu moins lisible la réforme.

Nous ne pouvons que nous réjouir que cette partie du projet de loi consacre le fait métropolitain. À l’heure où plus de 60 % de la population française réside dans une aire urbaine de plus de 100 000 habitants et où la métropolisation constitue un enjeu pour tous les pays européens, le projet de loi permet de renforcer les compétences des métropoles françaises.

Vous ne vous étonnerez pas que je me félicite particulièrement de la consécration de la métropole de Paris, rebaptisée, à juste titre, me semble-t-il, Grand Paris Métropole par la commission des lois.

Nul n’ignore le poids économique de la région d’Île-de-France, première région économique française. Elle regroupe par exemple 8 des 71 pôles de compétitivité français et l’un des premiers au niveau européen. La création de cette métropole est dans la droite ligne des initiatives lancées depuis 2009 dans le cadre de Paris Métropole, syndicat que je connais bien puisqu’il a été créé à Clichy-sous-Bois.

Dans le cas de Lyon, l’article 20 du projet de loi prévoit la constitution d’une collectivité territoriale à statut particulier, la métropole de Lyon, résultant de la fusion de la communauté urbaine et, sur le périmètre métropolitain, du département du Rhône. Motif de satisfaction, nos collègues Gérard Collomb et Michel Mercier ont exprimé ici, courageusement, une vraie vision de l’avenir de la métropole lyonnaise. Je me réjouis que le Gouvernement soutienne la démarche engagée par nos collègues.

Pour ce qui concerne Marseille, la métropole d’Aix-Marseille-Provence, instituée à l’article 30, constitue un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont le périmètre excède celui de la communauté urbaine de Marseille puisqu’elle est issue de la fusion de six EPCI.

Nous le savons tous, ce projet rencontre une vive opposition. Pour ma part, je salue la détermination du Gouvernement : quand l’intérêt général, non seulement d’une région et d’un territoire, mais également de la France, puisque nous sommes là à la porte de la Méditerranée, est en jeu, il est indispensable que l’État intervienne.

Les nombreuses auditions organisées par la commission des lois ont révélé les choses. Eugène Caselli, président de la communauté urbaine Marseille Provence Métropole, a en effet souligné l’absence de projets communs à Marseille et une situation marquée par « six autorités organisatrices de transport, une balkanisation des zones d’activité et des zones commerciales » et l’absence de « cohérence territoriale ».

Compte tenu de l’enjeu que vous avez rappelé, madame la ministre, cette situation justifie le projet porté par le Gouvernement.

Je formulerai une dernière remarque sur l’équilibre général du projet de loi. Comme René Vandierendonck y a fait allusion, ce texte n’est peut-être pas allé, sur certains points, assez loin dans la logique de rationalisation de l’organisation administrative.

L’exemple francilien l’illustre. Compte tenu de ce qui est proposé, on peut se poser la question des départements de la petite couronne.

Je ne dis pas cela uniquement pour faire plaisir à mon collègue et voisin Philippe Dallier, mais il est tout de même troublant que non seulement le président de l’Assemblée des départements de France lui-même, mais également l’ancien et l’actuel président du conseil général de la Seine-Saint-Denis soulèvent cette question.

Il est quand même assez rare de voir un président de conseil général s’interroger sur la pertinence de son département.

La commission des affaires économiques s’est donc saisie pour avis de plusieurs articles du projet de loi : l’article 3, qui désigne des collectivités chefs de file ; les articles portant sur les différentes métropoles, à savoir l’ article 12 sur Grand Paris Métropole, l’article 20 sur la métropole de Lyon, l’article 30 sur la métropole d’Aix-Marseille-Provence et l’article 31 sur les métropoles de droit commun, pour ce qui concerne les compétences des métropoles qui relèvent du périmètre de la commission ; l’article 13, que la commission des lois a délégué au fond à notre commission, qui porte sur l’élaboration par le conseil régional d’Île-de-France d’un SRHH, un schéma régional de l’habitat et de l’hébergement ; les articles 18 et 19, qui portent sur le quartier d’affaires de la Défense ; enfin, l’article 45, supprimé par la commission des lois, qui limitait à un le nombre d’établissements publics fonciers d’État par région.

Je reviendrai sur l’ensemble de ces dispositions.

S’agissant de Grand Paris Métropole, la commission des affaires économiques souligne les modifications apportées par la commission des lois à l’article 12, qui ont recentré les actions de ce nouvel établissement public sur la priorité du logement, qui est un enjeu majeur en Île-de-France.

L’article 12 prévoit que Grand Paris Métropole élabore un plan métropolitain qui devra être compatible avec le schéma directeur de la région d’Île-de-France, le SDRIF, et tenir compte du SRHH, prévu à l’article 13.

Je me suis interrogé sur la pertinence de ces deux nouveaux documents de planification distincts et sur le lien entre l’un et l’autre. Au terme de nos travaux et de nos auditions, et après avoir notamment entendu les acteurs du logement qui saluent ces deux dispositions, j’estime que le dispositif prévu par le projet de loi est cohérent et équilibré : le schéma régional sera établi dans le respect des compétences de la métropole tandis que le plan métropolitain tiendra compte du schéma régional.

La commission des affaires économiques se félicite de la détermination du Gouvernement, par le biais de ce projet de loi, à apporter une réponse en termes de gouvernance à l’enjeu majeur que constitue le logement en Île-de-France. Je rappellerai seulement deux chiffres, que j’évoque souvent du haut de cette tribune, pour illustrer la crise du logement dans cette région.

En premier lieu, on construit uniquement – j’insiste sur cet adverbe – 37 000 logements par an, alors qu’il en faudrait 70 000.

En second lieu, en 2011, la région d’Île-de-France concentrait 60 % des recours engagés au titre de la loi DALO en matière de logement et près de 75 % en matière d’hébergement.

Le dispositif proposé dans le projet de loi constitue donc une vraie réponse en termes de gouvernance.

Comme le soulignait Mme Schurch hier à cette même tribune, la gouvernance à elle seule ne suffit pas , il faut des moyens. Il faut aussi, à mon sens, une volonté politique. Je vais être un peu dur, mais l’importance de l’enjeu le justifie. C’est bien de faire un plan, mais s’il n’est pas réalisé, si, localement, des obstructions graves gênent la résolution du problème, alors, et je n’ai pas peur de dire ici, il faudra sans doute réfléchir à la mise en place de contraintes supplémentaires pesant sur les communes en matière de permis de construire, sans quoi les documents de planification n’auront que peu d’intérêt. Merci !

J’en viens aux articles 18 et 19 qui concernent le quartier d’affaires de la Défense. J’ai abordé ces deux articles presque la fleur au fusil…

Je connaissais mal le dossier, je l’avoue. J’ai cru qu’il s’agissait d’articles de clarification et de simplification, de peu d’importance.

Et puis, après avoir travaillé sur le dossier, après avoir écouté différents avis, je me suis aperçu qu’il ne s’agissait pas de simples dispositifs de clarification. La situation est extrêmement difficile.

Le quartier de la Défense est le premier quartier d’affaires européen, avec près de 2 500 sièges d’entreprise et 150 000 salariés. Vous le savez, c’est une opération d’intérêt national depuis 1958 , date à laquelle a été créé l’Établissement public d’aménagement de la Défense, l’EPAD. Mais la gouvernance de cette opération a été modifiée en 2007. 

La loi de 2007 a déconnecté les activités d’aménagement des activités de gestion, à la suite d’un premier rapport de la Cour des comptes.

Cette loi a donc mis en place un établissement public local de gestion – alors que l’aménagement est national –, l’Établissement public de gestion de la Défense, l’EPGD, habilité à gérer les ouvrages et espaces publics mis à sa disposition ou qui lui sont transférés. Ces deux possibilités sont inscrites dans la loi de 2007.

Plus de six ans après, on constate que les objectifs de la loi ne sont pas atteints, et d’importantes difficultés juridiques subsistent. Je ne sais pas pourquoi je vous regarde sans cesse, monsieur Karoutchi, mais n’ayez crainte, je ne vous tiens pas pour responsable.

 

Et je ne suis pas le seul à affirmer que les objectifs n’ont pas été atteints. Je suis appuyé en cela par la Cour des comptes. Si vous vous intéressez à ce sujet, je vous invite à lire son rapport, qui est assez édifiant.

Il y a une bagarre juridique entre les deux établissements publics, l’EPGD et l’EPAD – devenu EPADESA –, qui s’opposent quant à l’interprétation des dispositions de la loi et au devenir des biens transférés ou mis à disposition de l’EPGD.

Un procès-verbal, un simple procès-verbal, allais-je dire, signé en décembre 2008, dans des conditions que je qualifierai de « surprenantes »est le cœur du problème. Ce document, dont la nature juridique est sujette à caution – là encore, je ne fais que citer la Cour des comptes – a introduit de l’insécurité juridique et la question de la légalité de certaines de ses clauses est soulevée. La situation actuelle est marquée par un vrai blocage : l’État a engagé plusieurs contentieux contre des délibérations prises par l’EPGD.

Les articles 18 et 19 apportent une réponse à cette situation, qui, il faut le souligner, nuit à l’attractivité du site. Je crains que ces différends ne soient très préjudiciables à l’attractivité du site. Bien évidemment, on ne peut plus faire aujourd’hui de l’aménagement comme on le faisait en 1958 , lorsqu’il n’y avait rien sur le terrain, ou seulement quelques pavillons.

Par le biais de ces articles, les frais de remise en état des équipements publics sont mis à la charge de l’EPGD, et donc – c’est là que le bât blesse – des collectivités locales, à savoir les communes de Courbevoie et de Puteaux ainsi que le conseil général des Hauts-de-Seine. Il s’agit de sommes importantes, au moins 100 millions d’euros.

En effet. Je crains, en écoutant les uns et les autres, que ce ne soit plus, voire beaucoup plus.  Nous considérons toutefois que les trois collectivités territoriales, qui ont largement bénéficié des retombées du site de la Défense, ont les moyens financiers d’assumer cette remise en état.

Si les articles 18 et 19 constituent donc une avancée, il convient néanmoins, mesdames les ministres, de réfléchir à l’avenir du site de la Défense à moyen et long termes. Selon moi, la problématique se pose en termes simples : ou bien l’État a encore une vision d’aménagement de caractère national, qui justifie une opération d’intérêt national ; ou bien l’État considère que l’aménagement est terminé et alors, dans des conditions qui seront certainement difficiles, y compris du point de vue technique, puisqu’il s’agit d’une dalle, il faudra en venir à des situations de droit commun.

Je ne m’attarderai pas sur les dispositions relatives aux métropoles de Lyon et de Marseille que j’ai évoquées précédemment, même si je souligne la volonté d’apaisement de la commission des lois qui a repoussé d’un an la mise en place de la métropole d’Aix-Marseille-Provence.

J’en viens donc aux métropoles de droit commun, dont l’article 31 prévoit la rénovation du statut, issu de la loi de 2010 de réforme des collectivités territoriales.

Pour ma part, je me réjouis du relèvement par la commission des lois du double seuil démographique de la constitution des métropoles. Comme l’a indiqué M. le rapporteur de la commission des lois, il faut éviter « la métropolisation de l’ensemble du territoire ».

La commission des lois a aussi utilement supprimé la possibilité pour l’État de déléguer aux métropoles de droit commun ses compétences en matière de DALO ou d’hébergement, et le transfert automatique aux métropoles de compétences des départements, lui préférant le simple conventionnement. Je ne peux que l’approuver.

J’en termine, mes chers collègues, par l’article 45 du projet de loi, qui a été supprimé par la commission des lois. Cet article disposait qu’il ne pouvait y avoir qu’un seul établissement public foncier d’État par région, les établissements publics locaux n’étant donc pas touchés. Dont acte. Je n’ai pas d’avis sur ce sujet.

Toutefois, la commission des affaires économiques souhaite que cet article soit réintroduit pour la région d’Île-de-France, où le problème est majeur. Sans m’étendre sur ce sujet à cet instant, je tiens à signaler que la situation qui prévaut en Île-de-France est complexe, injuste et en tout cas non solidaire.

Pour conclure, la commission des affaires économiques estime donc que le texte comprend, pour les articles dont elle s’est saisie, des avancées importantes, telles que la consécration du fait métropolitain ou les réponses apportées à la grave crise du logement en Île-de-France et à la situation de blocage qui existe actuellement à La Défense. J’ose donc espérer que, au terme de nos débats, notre Haute Assemblée adoptera ce projet de loi.

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